Artikler

Førtidspension – forskning og politik i samspil

Del

SFI har forsket i førtidig pensionering gennem mere end tredive år.  SFI's undersøgelser og analyser har spillet en rolle i udviklingen af en mere aktiv politik med hensyn til at tilbyde revalidering og arbejde i stedet for passiv forsørgelse.

Varig forsørgelse i forbindelse med invaliditet er en betydelig udgift i Danmark såvel som i de lande, vi normalt sammenligner os med. I 2006 var udgiften til førtidspension 31,9 mia. kr., hvilket var halvdelen af udgifterne til handicap og revalidering, eller 6,9 pct. af de samlede sociale udgifter. Men der er ingen naturlov i hvor mange, man skal forsørge passivt og hvor mange, man skal give plads i arbejds­livet. I en OECD’s rapport fra 2003, Transforming Disability into Ability, fremstod Danmark som det land, der havde den mest aktive politik med hensyn revalidering og arbejdstilbud til mennesker med handicap.
 
I udviklingen af denne politik har forskningen på området spillet en rolle. SFI har siden 1975 været engageret i forskning i pensionering på baggrund af arbejdshandicap. Der har været to større forskningsprogrammer på dette felt. Det første var de såkaldte ”Invalide­pensio­nis­tundersøgelser” 1975-1980, en serie undersøgelser som blev bestilt på baggrund af en debat, hvor det fra forskellig side blev hævdet, at man havde givet invalidepension til alt for mange mennesker. Den anden serie undersøgelser 1980erne var knap så planlagt, men blev alligevel mindst lige så omfattende. Anledningen til den var en tilfældig opdagelse i en undersøgelse, nemlig at der var store uforklarede forskelle mellem kommunerne på, hvor mange der fik tilkendt førtidspension.

Fra medicinsk til socialt invaliditetsbegreb i 70erne

Gennem debatten i begyndelsen af 70erne var det blevet klart, at der manglede viden om, hvad der lå bag de store stigninger i tilkendelsen af invalidepension i årene op til 1970. Både på amts­sygehuset i Gentofte og på Socialforskningsinstituttet var der interesse for at undersøge forholdene nærmere, og et forsknings­pro­gram kom i stand gen­nem et sam­arbejde mellem disse to miljøer. Det førte til syv publika­tio­ner og en artikel fra Socialforskningsinstituttet.
 
En forundersøgelse i 1976 gav indtryk af, at man tilkendte pension til en betydelig del af de ikke-berettigede ansøgere, og at en stor gruppe fik tilkendt invalidepension, skønt de ikke fejlede noget.
Studiet viste, at Invalideforsikringsrettens begrundelser var af meget varierende kvalitet og i mange tilfælde helt manglede. Rettens vurdering af omfanget af den nedsatte erhvervsevne var ofte i uoverens­stem­melse med den vurdering, som speciallægerne havde givet. 14 af 38 ansøgere, der af speciallæge var fundet ikke-berettiget til invalidepension, fik således tildelt denne af retten.
 
Efter et par år ændrede projektet af uforklarlige grunde karakter. I en rapport fra hovedundersøgelsen i1978 blev Invalideforsikrings­retten ikke længere kritiseret for at være for generøs med pensioner, men problemet var i stedet, at det er lægerne som er de egentlige udmålere. Nu var der af en eller anden grund udviklet en ny dagsorden, som handlede om at erstatte den medicin­ske defini­tion af handicap med en social. Idéen om et socialt invaliditetsbegreb blev yderligere udbygget i en rapport fra 1979.
 
De senere publikationer i serien brød ikke med denne tankegang. En undersøgelse fra 1980 så nærmere på invalidepensionisternes levevilkår og fandt alt i alt, at pensionen opfyldte sit formål med at give denne gruppe en rimelig forsørgelse. Meningen med tre pensionsgrader blev dog ikke opfyldt i praksis, idet pensionister med mellemste og laveste pension kun i ringe grad havde supplerende erhvervsindkomst. En anden undersøgelse fra 1980 beskæftigede sig med invalidepensionisternes opvækstvilkår og erhvervsbaggrund. Den fandt, at de havde en mere belastet opvækst end andre, specielt med hårdt arbejde i barndommen, og at de havde en erhvervsbaggrund, der adskilte sig fra gennemsnittet. Tre fjerdedele af de mandlige invalidepensionister havde således haft en beskæftigelse, hvor man løfter tunge byrder. Der er således god grund til at tro, at en langsom fysisk nedslid­nings­proces var baggrunden for et stort antal pensioner.

Kommunale forskelle i fokus i 80erne

En undersøgelse, som blev offentliggjort i 1987 handlede om regionale forskelle i tilkendelsen af førtidspension, som nu var blevet decentraliseret til femten regionale nævn. Specielt var der store forskelle i afslagspro­center, som det første år varierede mellem 7 og 32 pct.. Problemstillingen var derfor, om disse forskelle kunne forklares ved forskelle i sociale baggrundsfaktorer. Det kunne de ikke.

Det viste sig, at afslagsprocenten heller ikke hang sammen med antal ansøgere. De høje afslagsprocenter i nogle nævn kunne ikke forklares ved, at der var særligt mange ansøgere her. De regional forskelle syntes derimod at kunne forklares ved forskelle i  den ”politik”, nævnene anlagde. Afslagsprocenten kunne nedbringes ved et tæt samarbejde med kommunernes sags­behandlere, så man undgik ansøgninger, der ville få afslag, eller de kunne øges, hvis nævnet havde en idé om, at afslag kunne motivere ansøgerne til at finde et job. Et enkelt nævn havde, da de opdagede, at de havde en høj afslagsprocent, bevidst tilnærmet den til gennemsnittet, og dette nævns sekretariat var endog begyndt på at rådgive de enkelte kommuner, så de også nærmede sig gennem­snittet af, hvor mange der skulle have afslag på ansøgning om førtidspension.
 
Det vigtigste resultat af under­søgelsen var imidlertid den store uforklarede variation mellem kom­mu­ner, som blev afsløret. Det bemærkelsesværdige er, at denne forskel viste sig på et tids­punkt, hvor kommunerne formelt ikke havde nogen indflydelse på afgørelsen af førtidspensioner. De skul­le blot forberede sagen, som så skulle afgøres af nævnet. Under­søgel­sen pegede dermed på proces­sen i kommunen. Problemstillingen blev udvidet fra at handle om ensartethed i afgørelses­kriterier til også at handle om alternativer til det store antal tilkendelser af førtidspension, fx revalidering og arbejdstilbud.

De nye perspektiver førte til en serie af undersøgelser om førtidspension. Det var naturligt at inter­essere sig for, hvordan kommunerne agerede i de forskellige typer af sager om langvarig forsør­gelse. I rapporten Førtidspension eller… fra 1989 var problematikken, hvad kommunens sagsbehandling betød for udfaldet af en sag. Når man tog højde for sociale variable som erhvervsstruktur og ledighed, viste det sig, at antal tilkendelser hang sammen med den måde, som kommunen administrerede lovgivningen på. Afgørelsen af en sag lå altså ikke kun i nævnet, som den formelt skulle gøre, men det reelle udfald blev også bestemt af kommunen.

Undersøgelsen viste at der blev pensioneret færre fra syge­dagpenge i kommuner, hvor socialforvaltningerne så revalideringsmuligheder. Omvendt blev det  pensio­neret flere i kommuner, hvor man rådede til bistandshjælp og også flere, hvor man rådede til at søge førtids­pension med den bagtanke, at ansøger så kan få et ”moti­verende afslag”. Kommunernes arbejde med sagerne var i sig selv med til at øge antallet af pensionstilkendelser og  der syntes at blive sat mere ind på at begrunde pensioner end på at revalidere. Undersøgelsen forsøgte også at pejle sig ind på, hvor mange førtidspensioner, som kunne undgås, hvis der kom meget gang i revalidering og arbejdstilbud. Kommunerne skønnede at ca. 4.000 af de omkring 30.000 som årligt fik tilkendt førtidspension kunne klare et såkaldt 40/60 job, som var forløberen for fleksjob.

Reformer i 90erne

En række undersøgelser i de første år af halvfemserne kom ind på særlige socialpolitiske aspekter ved førtidspen­sion. En rapport fra 1990 belyste den såkaldte  husmorvurdering. Problemstillingen var om tiden var ved at løbe fra den særlige husmodervurdering, hvor erhvervsevnen blev vurderet i forhold til husmoderfunktionen. To undersøgelser fra 1991 og 1992 belyste forholdene for yngre førtidspensionister. Hvad kunne der gøres for at forebygge og dermed reducere antallet af disse, og hvad kunne der gøres for denne gruppe i retning af revalidering og arbejds­tilbud?

SFI-publikationer om førtidspension

Bengtsson, Steen (1987): En lov – femten nævn. Regionale forskelle i ansøgning, tilkendelse og afslag på førtidspension. København: Socialforskningsinstituttet 167.
 
Bengtsson, Steen (1989): Førtidspension eller.... København: Socialforskningsinstituttet. Rapport 89:11.
 
Bengtsson, Steen (1990): Husmorvurderingen ved førtids-pension. København: Socialforskningsinstituttet. Rapport 90:3.
 
Bengtsson, Steen (1991): Førtidspension til unge – i socialpolitisk belysning. København: Social­forsknings­instituttet. Rapport 91:11.
 
Bengtsson, Steen & Høgelund, Jan (1999): Reform af førtidspensionen – hvad kan vi lære af erfaringerne fra Holland og Sverige. København: Socialforskningsinstituttet. 99:15.
 
Gregersen, Ole (1990): Kommunal kompetence i førtidspensionssager – frikommuneforsøg i Ballerup. København: Socialforskningsinstituttet. Rapport 90:9.
 
Gregersen, Ole (1992): Kommunal kompetence i førtidspensionssager – Ballerupforsøget efter 2½ år. København: Socialforskningsinstituttet. Arbejdsnotat 92:1.
 
Gregersen, Ole (1995): Kommunernes pensionspraksis. Rangordning af kommunerne efter antal førtidspensioneringer, korrigeret for en række objektive forhold – et metodestudie. København: Socialforskningsinstituttet. Arbejdsnotat.
 
Gregersen, Ole & Christoffer­sen, Mogens (1999): Langvarige sociale sager – klienternes hold­ninger. København: Socialforskningsinstituttet 99:3.
 
Hübbe, Per (1976): Invalidepensionistundersøgelserne 1. Invaliditetsbegreb og in­va­lide­pension – forstudie. København: Socialforskningsinstituttet. Meddelelse 16.
 
Hübbe, Per (1978): Invalidepensionistundersøgelserne 4. Ansøgere til invalide­pen­sion. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 84.
 
Hübbe, Per (1979): Invalidepensionistundersøgelserne 5. Forhold efter første ansøgning. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 85.
 
Hübbe, Per & Westergaard, Poul (1978) Invalidepensionistundersøgelserne 3. Materiale og metoder. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 83.
 
Juul, Søren (1992): Yngre førtidspensionister. København: Socialforskningsinstituttet 92:17.
 
Koch-Nielsen, Inger (1980): Invalidepensionistundersøgelserne 7. Opvækstvilkår og erhvervsbag­grund. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 100.
 
Larsen, Mona & Weise, Hanne (1999): Virksomheders sociale engagement. Årbog 1999. Social­forsknings­instituttet publikation 99:16.
 
Martini, Sten (1980): Invalidepensionistundersøgelserne 6. Invalidepensionis­ternes levevilkår. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 95.

I 1989 fik Ballerup som frikommuneforsøg kompetence til at afgøre førtidspensionssager. Forsøget blev evalueret af SFI i 1990 og i 1992, og konklusionen var, at kommunen godt kunne klare disse sager. En lovændring gjorde det i 1994  muligt for kommunerne at søge om at overtage kompetencen til at tilkende ­pension, og på SFI udviklede man i 1995 et statistisk system, som kunne bruges til at følge udviklingen i de kommunale forskelle i tilkendelser af førtidspensioner. Denne decentralisering af kompetencen til at tilkende førtidspension var et led i bestræbelserne på at begrænse tilkendelserne af førtidspension og styrke revalideringen gennem en mere aktiv indsats. Samtidig blev der ændret i refusionsprocenterne, så det ikke længere var en fordel for kommunernes kasse, at der blev tilkendt førtidspension.

De danske reformer blev i 1999 sammenlignet med reformerne af førtidspensionsordningerne i Holland og Sverige for at få belyst, om der i de lande var erfaringer man kunne lære af.. I Holland havde førtidig pensionering grebet mest om sig, og man talte der allerede i firserne om, at systemet led af ”den hollandske syge”. I Sverige havde man derimod ikke pensioneret flere end andre steder, men her havde den kraftige økonomiske krise først i halvfemserne gjort besparelser på sociale udgifter aktuelle. I begge de nævnte lande havde man gennemført en række gennemgribende reformer i løbet af halvfemserne, men man havde erfaret, at det ikke var enkelt at ændre på pensions­­mønsteret. De danske reformer havde langt større effekter, idet antallet af tilkendelser nærmest blev halveret.

En undersøgelse fra 1999 så på, om man kunne påvise, om kommuner med en meget aktivorienteret socialpolitisk praksis i langvarige sociale sager havde mere succes med at få de bedst fungerende af de handicappede medborgere ud af socialforvaltningen end kommuner med en mere passivorienteret praksis. Man fandt klare tegn på, at aktiv­politikken havde fået flere ud af hjælpe­sy­stemet. Én indikator på dette var, at betydeligt færre blandt førtidspensionisterne i de aktive kommuner mente sig i stand til at klare et arbejde på normale vilkår. SFIs årlige rapport om virksomhedernes sociale engagement fra 1999 belyser bl.a. overgangen til førtidspension. Undersøgelsen viser, at social- og sundhedsorådet er den branche, hvorfra flest overgår til førtidspension. Det vises også at i den første del af halvfemserne var andelen af tilkendelser til yngre personer stigende, især i gruppen under 40 år. Det har været med til at øge antallet af pensio­nister.

Halvfemsernes danske reformer tog som nævnt udgangspunkt i de store forskelle, der var mellem kommunerne i førtidig pensionering. Men selvom antallet af tilkendelser er faldet drastisk, er forskellene mellem kommunerne kun blevet større. Det er et paradoks, som der ikke er nogen forklaring på. Med den store forskel, der stadig er, kan aktiveringen udmærket være gået for langt nogle steder, samtidig med at den halter bagud andre steder. Her ligger en stor udfordring for både forskere, politikere og andre aktører på området.

Søg på sfi.dk