Artikler

Socialreformundersøgelserne

Del

Socialreformundersøgelserne betegner to grupper af undersøgelser, som SFI offentliggjorde i begyndelsen af halvfjerdserne og i første halvdel af firserne. Den første runde medvirkede til at udstikke principperne for 1970'ernes store socialreform. Den anden runde vurderede hvorvidt det sociale system levede op til reformens målsætninger. Mange af de socialpolitiske overvejelser, som indgik i vurderingen præger indsatsen i dag.

Første gruppe af undersøgelser blev påbegyndt i 1965 på opfordring af socialreformkommissionen. Kommissionens formål var ”at forberede og afgive betænkning om en samlet reform af det danske tryghedssystems organisatoriske, administrative og finansielle struktur og at udarbejde forslag til de lovændringer, der måtte være nødvendige hertil”. Kommissionens betænkninger udkom i 1969 og 1972. I den første betænkning gengives resultater fra socialreformundersøgelserne og en del andre SFI undersøgelser. Betænkningerne var baggrunden for 1970’ernes socialreform.  

Den anden runde af socialreformundersøgelser blev iværksat på initiativ af Socialministeriet i 1979 og bestod i en analyse af, hvorledes det sociale tryghedssystem fungerede efter 1970’ernes reform. De første undersøgelser var således optakten til en reform, de sidste vurderede den.  

Undersøgelserne drejede sig ganske bredt om det sociale tryghedssystem, især i første runde. Fokus var især på systemets evne til at afbøde negative konsekvenser for borgerne af såkaldte socialbegivenheder: Sygdom/ulykke, børns sygdom, arbejdsløshed, skilsmisse, dødsfald, indtægtsfald/udgiftsstigning, fødsel/adoption og andre begivenheder, der resulterer i økonomisk trang.    

Socialreformundersøgelser 1965-1972

Undersøgelserne kortlagde for det første i hvilket omfang befolkningen havde været udsat for socialbegivenheder, og om disse begivenheder havde ført til kontakt med de sociale myndigheder og hjælp herfra. Det konstateres, at der findes en gruppe i befolkningen, som oftere end andre rammes af socialbegivenheder.  

De svageste skal identificeres

De svageste rammest hårdest: ”Personer, der allerede før socialbegivenhedens indtræden befandt sig i en socialt svækket situation, syntes at blive udsat for socialbegivenheder af længere varighed end gennemsnittet”. Personer, der i året forud for en socialbegivenhed fx havde haft faldende indkomster, havde dobbelt så langvarige socialbegivenheder som personer, hvis indkomster havde været stabile eller stigende. Disse ”svage, sårbare grupper” kan, ifølge analysen, næppe identificeres ved hjælp af demografiske variable som køn, alder, uddannelse, erhverv og bopæl. Hvis man vil forebygge, må man derfor via et ”udbygget journalsystem” skaffe sig overblik over hvilke personer, der gennem en periode har været udsat for fx megen sygdom, arbejdsløshed og faldende indtægter, for det er dem, ”der løber den største risiko, hvis ulykken igen rammer”.  

Højere erstatning for bortfald af indkomst

For det andet belyste undersøgelserne, om det at være ramt af en socialbegivenhed medførte én eller flere af følgende virkninger: Nedsættelse af det daglige forbrug, faste udgifter udsat, nyanskaffelser udsat, opsparing nedsat/bortfaldet, betaling af regninger udsat, brug af opsparing og optagelse af lån mv. Antallet af følgevirkninger formodes at være udtryk for den ”forstyrrelse i stilling og forhold, som finder sted for den ramte person og familie”. Da man fandt, at antallet af konsekvenser var flere, jo større økonomisk tab målt i kroner, må ”et ønske om at mindske disse forstyrrelser ...... naturligt lede til sociale kompensationsordninger, der i videst muligt omfang erstatter den tabte indkomst (indkomstbortfaldsprincippet)”. Dette udsagn om ”ydelser efter behov”, skal ses på baggrund af, at ydelsesniveauet i 1966 var betydeligt lavere end i dag.  

Hjælpeapparatet fungerer ikke

Endelig satte undersøgelserne fokus på ”det sociale hjælpeapparat”, som stiller forskellige kontantydelser og serviceydelser til rådighed, når en person rammes af en socialbegivenhed og opfylder de fastsatte betingelser. Undersøgelsen slår fast, at en del personer afskæres fra relevante ydelser. Det kan fx være fordi de ikke opfylder betingelserne eller mangler kendskab til deres rettigheder. Også det sociale apparats daværende opdeling i en række forskellige selvstændige organer er en hindring. Det konkluderes, at ”målsætningerne om revalidering og forebyggelse, tryghed og trivsel, der lå bag mange af lovrevisionerne i 1960’erne, kun i beskeden grad har præget indsatsen over for klienterne”.  

Kritikken af systemet er ikke mindre hård, når det drejer sig om indsatsen ved de længerevarende socialbegivenheder (over 3 mdr.), der ofte er udtryk for komplicerede sociale problemstillinger. De mange organer, som indsatsen var delt ud på, samarbejder kun i ringe grad og kun i få tilfælde påtager noget enkelt organ sig ansvaret for sammenhængen i den sociale indsats. Sagsbehandlerne mener, at det er deres hovedopgave er at være formidlere af afgrænsede lovbundne ydelser. Der er mange ”ekspeditionsmæssige kontakter”, men i almindelighed kun få egentlige samtaler mellem klienter og sagsbehandlere, der typisk har en meget begrænset viden om klienterne. Blandt ydelserne dominerer de økonomiske og vejledning på meget begrænsede områder. Sagsbehandlerne viser i almindelighed ”stor tilbageholdenhed med hensyn til vurdering af borgerens foranstaltningsbehov”. Flertallet af klienterne havde behov for rådgivning, vejledning og personlig støtte, men kun et mindre antal fik dækket dette behov, ifølge undersøgelsen. Altså: Indsatsen er med et nutidigt udtryk overvejende passiv – en aktiv indsats er typisk ikke på dagsordenen.  

Samlet konkluderes, at det sociale apparat ”kun i meget begrænset omfang [lever] op til socialpolitiske målsætninger om tidlig, tilstrækkelig, helhedsrettet og individuelt afpasset bistand til borgerne, baseret på et samarbejde mellem borgeren og de sociale hjælpeorganer”.  Årsagerne hertil skal, ifølge undersøgelsen, primært findes i strukturelle og organisatoriske forhold. I forlængelse heraf peges på en række principper for ændringer af systemet, bl.a. at gøre det mere enstrenget.  

1970’ernes socialreform blev i høj grad udformet efter disse principper. Det vil dog være forkert at se SFI som årsag til ændringerne. Snarere var SFI en del af en tendens. Reformen førte i 1971-1976 til omfattende forandringer i amternes og kommunernes sociale forvaltninger og omfattede en ny sygedagpengelov og bistandsloven, der trådte i kraft 1.4.1976, samt et nyt ankesystem for sociale sager. Systemet blev mere enstrenget. Forinden var antallet af kommuner blevet reduceret fra ca. 1350 til 275 i kraft af kommunalreformen i 1970.  

Evaluering af 1970’ernes socialreform

Også anden runde af socialreformundersøgelser drejede sig om systemets evne til at leve op til socialpolitiske målsætninger (forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel) og principper (behovsprincippet, helhedsprincippet og enhedsprincippet). Metodemæssigt var der en del lighedspunkter mellem første og anden runde. Blandt andet blev der i 1977 og 1982 gennemført repræsentative spørgeskemaundersøgelser, der kunne sammenlignes med den tilsvarende fra 1966. 

Lavkonjunktur og mere behov for hjælp

Konjunktursituationen var helt anderledes i 1970’erne og 1980’erne end i 1960’erne. Det er nok den væsentligste grund til, at der fra 1966 til 1977 kunne konstateres en stigning i alle typer af socialbegivenheder. Samtidig var tilbøjeligheden til at henvende sig til socialforvaltningen i tilfælde af en socialbegivenhed steget, navnlig fra 1977 til 1982. Årsagen hertil formodes at være, at de økonomiske konsekvenser af socialbegivenhederne var blevet mere alvorlige under lavkonjunkturen, og at det efter bistandsloven var blevet mere legitimt at søge hjælp hos kommunen.  

I et langsigtet perspektiv kan man formode, at det offentlige i stigende grad varetager den sociale indsats, mens betydningen af civilsamfundet er blevet mindre. Derfor er det interessant, at evalueringen af 1970’ernes reform også sætter fokus på hjælp fra det sociale netværk (familie, venner, bekendte). Det påpeges, at der er ”en beredvillighed i befolkningen til at hjælpe familie, venner og naboer med mindre problemer”, og at der er et uudnyttet ”netværkspotentiale”, som kan anvendes aktivt i socialpolitikken.  

Mens det under højkonjunkturen i 1966 var vanskeligt at identificere sårbare grupper ud fra demografiske variable, jf. ovenfor, er det tilsyneladende lettere under lavkonjunkturen. Sårbare grupper er dem, som rammes særlig hyppigt og langvarigt af socialbegivenheder. Især de enlige mødre, de unge og de ufaglærte fremhæves som hårdt ramte i begyndelsen af 1980’erne.  

Bedre håndtering af de enkle sager – de komplicerede stadig utilfredsstillende

Er den sociale indsats så blevet bedre efter 1970’ernes reform? Er systemet blevet bedre til at forebygge og afhjælpe negative konsekvenser for borgerne af socialbegivenheder? Dette spørgsmål stilles ikke eksplicit i undersøgelserne, men det ser ud til, at systemet er blevet bedre til at håndtere de enkle (”lette”) sager, hvorimod systemets evne til at håndtere komplicerede sager fortsat er temmelig utilfredsstillende. De enkle sager er udtryk for, at en person har et forbigående behov for økonomisk hjælp fx i tilfælde af kortvarig arbejdsløshed eller sygdom. Hovedparten af de nye sager i de kommunale socialforvaltninger er af denne karakter, og her sikrer den sociale lovgivning og praksis omkring 1980 klienterne mod en væsentlig forringelse af levekårene, konstateres det.  

Anderledes i forbindelse med de komplicerede sager, hvor klienterne har betydelige og komplekse problemer. Disse sårbare klienter klarer sig dårligt. De komplicerede sager udgør en mindre del af alle nye sager i socialforvaltningerne, men på grund af deres lange varighed koster de mange ressourcer. Det konkluderes, at ”det nuværende sociale system ikke i tilstrækkeligt omfang lever op til sin egen målsætning om at hjælpe de personer, der har mere komplicerede sociale problemer”. Udsagn fra klienter, sagsbehandlere og ledere i socialforvaltningerne peger på, at rådgivningen af klienterne – ligesom i 1960’erne - er utilstrækkelig. ”På så godt som alle områder – der ikke direkte har med udbetaling af penge til klienterne at gøre – mener flertallet af sagsbehandlere og ledere, at rådgivningsindsatsen er utilstrækkelig”. Det gælder over for alkohol- og narkotikaproblemer, familieproblemer (herunder problemer med børn/ unge), handicappede, enlige forsørgere og revalideringsproblemer. Ligeledes fungerer opfølgningen af navnlig bistandssagerne ”utilfredsstillende i langt størstedelen af landets kommuner”. På grundlag af rapporterne er det svært at vurdere om rådgivningen og opfølgningen var mere omfattende og bedre omkring 1980 end i 1960’erne. Men set i forhold til mål og ambitioner er der tilsyneladende ikke sket en forbedring.

Udgivelser fra Socialreform-undersøgelserne

1970-1972:

Ussing, Jytte: Socialreformundersøgelserne. Bind I. Metoder og materiale. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 43. 1970.

Andersen, Bent Rold: Socialreformundersøgelserne. Bind II. Borgeren og tryghedssystemet. Socialforskningsinstituttet. Publikation 44. 1970.

Westergård, Kaj: Socialreformundersøgelserne. Bind III. De sociale ydelser. Socialforskningsinstituttet. Publikation 49. 1971.

From, Anders: Socialreformundersøgelserne. Bind IV. Social Sårbarhed og modstandsdygtighed. Socialforskningsinstituttet. Publikation 53. 1972.

1982-1985:

Fridberg, Torben, Lone Gundelach, Ib Maltesen & Jan Plovsing: Socialreformundersøgelserne 1. Klagerne og det sociale ankesystem. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 113. 1982.

Plovsing, Jan, Vita Pruzan & Jens-Erik Majlund: Socialreformundersøgelserne 2. Sociale netværk og holdninger til sociale ydelser. København: Socialforskningsinstituttets meddelelse 40. 1983.

Fridberg, Torben, Lone Gundelach, Winnie Jørgensen & Ivan Thaulow: Socialreformundersøgelserne 3. Det sociale ankesystem og kommunerne. København. Socialforskningsinstituttet. Publikation 120. 1983.

Plovsing, Jan, Lars Odd Petersen, Mette Rørbech & Kirsten Just Jeppesen: Socialreformundersøgelserne 4. Socialforvaltningernes situation. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 123. 1983.

Pruzan, Vita, Jens-Erik Majlund & Jan Spohr: Socialreformundersøgelserne 5. Sociale problemer 1966-1982. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 127. 1984.

Jørgensen, Winnie & Ivan Thaulow: Socialreformundersøgelserne 6. Klienternes levekår og problemer. København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 130. 1984.

Rørbech, Mette, Lars Odd Petersen, Torben Fridberg & Jan Plovsing: Socialreformundersøgelserne 7. Hvordan går det klienterne? København: Socialforskningsinstituttet. Publikation 136. 1985.

På baggrund heraf foreslås at det i forbindelse med visitationen af nye sager sikres, at der sker en kvalificeret og korrekt adskillelse af de enkle og komplicerede sager, fordi de to typer af sager kræver en helt forskellig indsats. De enkle og komplicerede sager bør håndteres i forskellige organisatoriske enheder, og i arbejdet med de komplicerede sager kan der være behov for en yderligere arbejdsdeling med udgangspunkt i klienternes problemer. Man foreslår dog ikke en tilbagevenden til det tidligere flerstrengede system. Disse og mange andre tanker i afsnittene ”socialpolitiske overvejelser” i rapporterne fra socialreformundersøgelserne omkring 1980, præger indsatsen i jobcentrene i dag. Det gælder fx også anbefalingen om, at opfølgningen af sagerne bør opprioriteres.  

Effektmålinger kommer på dagsordenen i 1990'erne

Socialreformundersøgelserne drejede sig om ”effektivitet”, dvs. systemets evne til at leve op til egne målsætninger - ikke om ”effekt”. I målinger af effekt stilles følgende spørgsmål: Klarer klienter, der ”udsættes” for en indsats (fx et socialt tryghedssystem), sig bedre end (samme slags) klienter, der ikke ”udsættes” for en indsats? Undersøgelser med denne indfaldsvinkel sættes først rigtigt på dagsordenen i SFI fra midten af 1990’erne blandt andet i forbindelse med flere evalueringer af kommunal aktivering. Hovedindtrykket fra disse er, at det er vanskeligt at opnå beskæftigelseseffekter for kontanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed (de komplicerede sager). Den gennemsnitlige effekt på landsplan af kommunernes aktivering ser ud til at være lille.  

Derfor kan man spørge: Er vore systemer bedre i dag til at hjælpe klienter med komplicerede problemer frem til selvforsørgelse? En del forhold kunne umiddelbart tale for det, fx den øgede vægt på aktiv og virksomhedsrettet indsats. Men det ville være rart, hvis det kunne dokumenteres eller i det mindste underbygges på en overbevisende måde. Kunne det være emnet for et forskningsprojekt på SFI? 

Søg på sfi.dk