Artikler

Udsatte grupper på boligmarkedet

Del

Karakteristisk for SFI´s boligforskning har været og er stadig at sætte fokus på udsatte gruppers placering på boligmarkedet. Hvordan er deres levevilkår, og hvilke socioøkonomiske betingelser har betydning for, hvordan de indretter og klarer deres hverdag? Ofte har forskningen taget afsæt i de politiske tiltag, der har været iværksat med henblik på at forbedre det fysiske og sociale bomiljø.

Boligforskningen på SFI blev skudt i gang sidst i 1960’erne med undersøgelser af saneringen af den dårligste del af boligmassen. Siden har SFI-forskere blandt andet undersøgt kommunernes anvisningspraksis, salg af almene boliger, effekter af omprioriteringsloven og udsættelser af lejere.  

Sanering i 1960erne – de ressourcestærke flytter

Den boligpolitiske håndtering af problemer i udsatte boligområder har fra 1960’erne og helt op til begyndelsen af 1990erne bestået af fysiske renoveringstiltag i boligområderne. Den boligpolitiske tankegang har bygget på, at disse fysiske forbedringer udover at løse fysiske problemer også vil løse sociale problemer. Denne tankegang afspejler ikke alene samtidens danske boligpolitik, men også den boligpolitik der blev ført i resten af Europa og Amerika.  

De første undersøgelser af saneringstiltagene i 1960erne blev gennemført af Jan Plovsing, Steen Martini, P-H Kühl og Inger Koch-Nielsen. Opdraget i undersøgelserne var at se på, hvordan saneringen af de gamle brokvarterer i København var foregået. Først og fremmest viser undersøgelserne, at de økonomisk mest vanskeligt stillede beboere boede i de dårligste boliger i saneringskvartererne, og at boligerne var kendetegnet ved at være i ringe fysisk stand og manglede bad- og toiletforhold. Stort set alle beboere havde ønsker om at få bedre boligforhold, og de beboere, der havde mulighederne og ressourcerne forbedrede deres boligforhold ved at flytte væk fra saneringsområderne. Resten blev boende og genhuset efter saneringen. En stor gruppe af genhusede beboere blev genhuset i andre kvarterer end de oprindelige boede i eller gerne ville bo i. En mindre gruppe genhusede beboere fik en ny bolig, der var af ringere kvalitet end den de boede i før genhusningen.  

Identifikationen af at de mest ressourcestærke beboere flytter fra et boligområde i forfald eller på vej i forfald har siden vist sig at være et generelt fænomen på boligmarkedet. Fænomenet er blevet genstand for forskning i forslumning i boligområder, og fra boligpolitisk side er der gennemført tiltag rettet mod at fastholde de ressourcestærke beboere i de problemramte boligområder.  

Den boligsociale indsats bliver bredere i 1990erne

Det var først med Regeringens Byudvalg i 1994, at den boligsociale indsats blev gjort bredere end til kun at omfatte fysiske forbedringer. Indsatsen omfattede udover fysiske forbedringer også sociale indsatser til at igangsætte aktiviteter i boligområder, huslejenedsættelse samt støtte til beboerrådgiverordning. SFI-forskere (bl.a Inger Koch-Nielsen og Anders Munk) evaluerede Regeringens Byudvalgsindsats sammen med SBi – Statens Byggeforskningsinstitut. Overordnet konkluderer den fælles evaluering, at helhedsorienterede indsatser; hvor der gives støtte til både fysiske forbedringer, huslejenedsættelse, beboerrådgivning og sociale aktiviteter, har størst betydning for at løse nogle af de sociale og økonomiske problemer som udsatte boligområder står overfor.   

Med disse konklusioner fik SFI og SBi sammen sat større politisk fokus på forslumning af boligområder og på hvad der forårsager at nogle boligområder kommer ind i en negativ udviklingsspiral med stor fraflytning af de ressourcestærke beboere, fysisk forfald og nedslidning, samt ringe grad af tryghed og trivsel.  

Effektstudier

I den danske boligforskning er der kun gennemført få effektstudier af de boligsociale indsatser. SFI har i 2008 gennemført et effektstudie af omprioriteringsloven fra 2000. Med omprioriteringsloven er der givet økonomisk støtte til fysisk renovering og huslejenedsættelse i en række boligområder. Intentionen har været at gøre boligområder mere attraktive og øge beboernes integration, tryghed og trivsel i deres boligområde.  

Effektstudiet konkluderer, at økonomisk støtte til fysisk renovering medfører at boligområdets omdømme forbedres, og at beboerne oplever en større tilfredshed med det sted de bor. Ligeledes viser effektstudiet, at huslejenedsættelsen har en positiv effekt på, at beboere har fået lyst til at blive boende i boligområdet, og at de samtidig gerne vil engagere sig i sociale aktiviteter. Derimod er der ikke noget der tyder på, at omprioriteringen har nogen effekt i forhold til at øge beboernes tryghed eller deres sociale relationer i bebyggelsen.  

Effektstudier af boligsociale indsatser er et prioriteret område på SFI og aktuelt gennemføres et phd-projekt om de langsigtede effekter af boligsociale indsatser. De boligområder, der modtog støtte fra Regeringens Byudvalg i 1994 bliver i effektstudiet fulgt over tid med henblik på at identificere om indsatser har nogen effekt i forhold til at ændre på ghettodannelse og forslumningsprocesser. Phd-projeket forventes færdigt i 2010.                      

Den almene boligsektor vigtig for ressourcesvage grupper

Fælles for den boligforskning, der har været gennemført på SFI, er, at den har bidraget til at vise, at den almene boligsektor løser en væsentlig velfærdsmæssig opgave ved at huse de borgere, der socialt og økonomisk kan betegnes som ressourcesvage. I forbindelse med politiske forslag i 2002-03 om salg af almene boliger til andels- eller ejerboliger, undersøgte SFI-forskere sociale og økonomiske forhold for indflyttere i almene boliger og for kommunalt anviste beboere. Formålet var at vurdere mulige problemer, som salget af almene boliger kunne medføre for beboere, der har svært ved at klare sig på boligmarkedet.  

Undersøgelsen viser, at indflyttere i almene boliger sammenlignet med indflyttere i andre boligformer har en relativ lavere indkomst og svagere tilknytning til arbejdsmarkedet, og at økonomisk vanskeligt stillede borgere vil blive særlig dårligt stillet på boligmarkedet, hvis udbuddet af almene boliger begrænset som ved et salg. Ligeledes viser undersøgelsen, at kommunernes boligsociale anvisning i vid udstrækning er afhængig af den almene boligsektor for at kunne hjælpe borgere i bolignød. Samme undersøgelse viser, at kommunerne definerer bolignød forskelligt. Der er en tendens til, at kommuner har strammere kriterier for definitionen af bolignød, hvis det lokale boligmarked er presset og trængt, mens kommuner med et knap så presset boligmarked har en mindre stram fortolkning af bolignød.  

Lejere med lav indkomst og høj gæld sårbare over for udsættelse

For første gang i en dansk forskningsmæssig sammenhæng er der i en ny SFI rapport blevet sat fokus på fænomenet lejere, der bliver sat ud af deres bolig. Den primære årsag til at lejere bliver sat ud af deres bolig er, at de ikke har betalt deres husleje, mens en anden og mere sjældent forekommende grund kan være, at lejere ikke overholder husordenen det sted de bor. SFI-forskere har undersøgt forekomsten af udsættelser i perioden 2002-2006 og konkluderer, at udsættelser af lejere skyldes lav indkomst, høj gæld og vanskeligheder med at administrere sin økonomi. Derudover kan der være en række personbårne forhold som fx tab af job, familieændringer, misbrug og psykiske lidelser, der forstærkere lejeres risiko for at miste deres bolig.

Udvalgte SFI-publikationer på det boligsociale område

Anker, Jørgen, m.fl. (2002). Kommunal boliganvisning til almene familieboliger. En analyse af praksis og politik i fire kommuner. København: SFI. Arbejdspapir 24: 2002.

Anker, Jørgen, m.fl. (2003). Indflyttere i almene boliger. København: SFI 03:23.

Christensen, Gunvor & Torben H. Nielsen (2008). Hvorfor lejere bliver sat ud af deres bolig. Og konsekvenserne af en udsættelse. København: SFI 08:09.

Christensen, Ivan & Tobias Børner Stax (2002). Kommunal boliganvisning. En analyse af praksis og politik i Københavns Kommune. København: SFI. Arbejdspapir 14: 2002.

Jæger, Mads M. (2008). Mere attraktive almene boliger? Effektevaluering af omprioriteringsloven 2000. København: SFI 08:02.

Kühl P-H og Inger Koch-Nielsen (1968). Saneringssundersøgelsen. Foreløbige resultater. København: SFI Studie 11.

Kühl, P-H & Koch-Nielsen, I. (1971): Saneringskvarterer i København. SFI 51.

Kühl P-H, Inger Koch-Nielsen & Sten Martini. 1972. Boligmiljøer i forstaden. København: SFI 61.

Martini, S. (1974): Nye forstadsmiljøer. En undersøgelse af beboere og bolig- miljøer i 6 nyere boligområder i forstæderne til København og Odense.  SFI 61.

Martini, Sten (1983). Beboerne og byfornyelsen. København: SFI 117.

Plovsing, Jan (1975). Sanering på Nørrebro. København. SFI 65.

Plovsing, Jan (1976). Beboere under sanering. København: SFI 71.

Undersøgelsen viser det entydige billede, at udsatte lejere har en væsentligt lavere disponibel indkomst end lejere generelt, og at de ikke har oplevet nogen indkomstfremgang i en længerevarende periode op til udsættelsen, selvom resten af samfundet har oplevet det. Som følge deraf har udsatte lejere et lavt rådighedsbeløb, der alt andet lige er ca. 1.700 kr. lavere om måneden end lejere generelt. 

Unge udgør en særlig sårbar gruppe i forhold til at blive sat ud af boligen, og specielt unge uden uddannelse er markant overrepræsenteret blandt udsatte lejere. Enlige mænd er ligeledes en særlig sårbar gruppe. Op imod 30 pct. af samtlige husstande, der blev berørt af en udsættelse i 2006, var enlige mænd. Lejere med anden etnisk baggrund end dansk har ligeledes en stor risiko for at blive sat ud af boligen; særligt lejere fra 3. verdenslande. 20 pct. af udsatte lejere i 2006 har en etnisk minoritetsbaggrund, og de adskiller sig ved at have en lavere indkomst end den indkomst, både danske udsatte lejere og lejere generelt har. Endelig er kontanthjælpsmodtagere en særlig sårbar gruppe, idet de både er overrepræsenterede blandt udsatte lejere og har en særlig lav indkomst. Disse særlige sårbare grupper er kendetegnet ved at have en svag tilknytning til bolig- og arbejdsmarkedet.

Fra udsættelse til hjemløshed

Op imod hver fjerde udsatte lejer har ikke en tilknytning til boligmarkedet året efter at være blevet sat ud af sin bolig. Det tyder på, at de er blevet hjemløse, og i undersøgelsen fremgår det, at 24 pct. af udsatte lejere i 2006 oplyser, at de er blevet hjemløse, hvoraf hovedparten lever under usikre boligforhold i form af midlertidige boophold uden lejekontrakt hos venner og familie. Det tyder på, at det at miste sin bolig er en vej ind i hjemløshed. 

Ud over at udsættelsen fører til en vanskelig og ustabil boligsituation, medfører udsættelsen også en indkomstnedgang, ændringer i familierelationer som fx familieopløsning og mindre kontakt til familien. Desuden kan udsatte lejere opleve, at de mister et netværk, at deres børn skal skifte skole, og at de mister venner og kammerater. Tab af personlig tryghed bliver også oplevet som en konsekvens af en udsættelse. En udsættelse medfører således for langt de fleste udsatte lejere en endnu vanskeligere social og økonomisk situation end den, de stod i, da de blev sat ud af deres bolig.

Boligforskningen også fremover et kerneområde på SFI

Boligpolitisk er der en mængde udfordringer at tage fat på. Trods boligsociale indsatser og tiltag er der stadig boligområder, der forslummer og udvikler sig i retning af ghettoer. Socialt og økonomisk vanskeligt stillede borgere har svært ved at få fodfæste også på boligmarkedet, og de har en usikker hverdag med mere vanskelige livsbetingelser end øvrige borgere har. Ud fra en forskningsmæssig sammenhæng er der således også mange problemstillinger at tage fat. I SFI’s forskningsprogram for 2008-12 er det boligsociale område blevet et selvstændigt policyområde med særligt fokus på segregeringsprocesser og marginalisering af særlige grupper på boligmarkedet, effekter af boligsociale indsatser samt på de såkaldte områdeeffekter – eller neighbourhood effects.

Søg på sfi.dk