SFI og KORA er fusioneret. Vores nye navn er
VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.
Se mere på vive.dk

Institutionsanbringelse af unge i Norden
Hent udgivelsen (1.182 KB)
Del
Rapport

Institutionsanbringelse af unge i Norden

En komparativ undersøgelse af lovgrundlag, institutionsformer og udviklingstendenser

Del
Denne rapport giver et tiltrængt overblik over brugen af institutionsanbringelser over for unge i de nordiske lande (Danmark, Finland, Grønland, Island, Norge og Sverige). Rapporten kortlægger landenes anbringelsespraksis statistisk, lovgivningsmæssigt og organisatorisk. Den tydeliggør herved centrale ligheder, forskelle og tendenser på anbringelsesområdet i Norden.
Omfanget af anbringelser og valget af institutionstyper varierer betydeligt mellem landene. Danmark og Finland anbringer oftest unge på døgninstitutioner, mens familiepleje er den foretrukne anbringelsesform i både Sverige og Norge.
Alle seks lande har stor opmærksomhed på unge med adfærdsvanskeligheder, men håndteringen af dem er forskellig. I Danmark og Sverige anvendes i udstrakt grad sikrede afdelinger, mens de øvrige lande fortrinsvis benytter sig af åbne institutioner.
Rapporten viser i øvrigt, at anbringelsesfeltet i meget høj grad er baseret på private institutionstilbud. Anbringelser er tilsyneladende i stilhed blevet et af velfærdstatens mest privatiserede områder.
Undersøgelsen er baseret på forskellige data, herunder interview med toneangivende forskere i alle lande, national anbringelsesstatistik og lovgivning, officielle dokumenter samt gennemgang af nordisk forskningslitteratur. Rapporten er finansieret af Nordisk Ministerråd og i mindre omfang af Ankestyrelsen i Danmark.

RESUMÉ: INSTITUTIONSANBRINGELSE AF UNGE I NORDEN

 

Denne rapport udspringer af en interesse for, hvordan man i de nordiske lande håndterer anbringelse af socialt udsatte unge uden for hjemmet, og herunder særligt hvilken rolle institutionsanbringelse af unge spiller i det samlede anbringelseslandskab. Hovedsigtet har været at skabe et deskriptivt sammenligningsgrundlag mellem seks nordiske lande – Danmark, Finland, Grønland, Island, Norge og Sverige – i forhold til interventionerne over for disse unge. Ved at kortlægge de nationale anbringelseslandskaber og fremhæve de mest karakteristiske træk ved det enkelte land (statistisk, lovgivningsmæssigt og organisatorisk) har vi med denne rapport skabt et overblik over centrale forskelle og ligheder i den måde, hvorpå en fælles samfundsmæssig problemstilling søges løst inden for de respektive nationale kontekster.

Undersøgelsens overordnede problemstilling har været: Hvordan indgår institutionsanbringelse af socialt udsatte unge som en del af det samlede anbringelseslandskab i landene Danmark, Grønland, Finland, Island, Norge og Sverige, og hvilke forskelle og ligheder kan der udpeges mellem landenes syn på og brug af institutionsanbringelser.

Problemformuleringen er desuden blevet præciseret og uddybet med følgende underspørgsmål: 
1. Hvor mange børn og unge anbringes uden for hjemmet i de nordiske lande, hvor stor en andel udgør de unge, og i hvor  høj grad er der tale om institutionsanbringelser?
2. Hvad er det lovgivningsmæssige grundlag for at anbringe børn og unge uden for hjemmet i de enkelte lande, og hvordan er institutionslandskabet for ungeanbringelser organiseret?
3. Hvilke centrale forskelle og ligheder findes der mellem landene i forhold til synet på og anvendelsen af institutionsanbringelse som interventionsform over for udsatte unge?
 
Undersøgelsens resultater er baseret på en række forskellige dataindsamlingsmetoder:
  • interview med toneangivende forskere i alle lande
  • interview med centralt placerede embedsfolk i alle seks lande
  • indsamling af national anbringelsesstatistik
  • indsamling af national lovgivning/officielle dokumenter
  • gennemgang af national og nordisk litteratur
  • søgning på web-sites.

Rapporten beskæftiger sig primært med institutionsanbringelse af unge, men det har været nødvendigt at betragte disse foranstaltninger som en del af et (lovgivningsmæssigt og organisatorisk) komplekst system, som ikke bare sætter rammerne for institutionsanbringelser, men for anbringelser af udsatte børn og unge bredt set. Samtidig har vi af hensyn til de komparative ambitioner valgt at formulere en forholdsvis bred, men fælles definition af, hvad institutionsbegrebet dækker over. Kriterierne for institutionsanbringelse er defineret på følgende måde:

  • Der er tale om døgnanbringelser, hvor barnet eller den unge bor på stedet.
  • Anbringelsen er professionaliseret, det vil sige at omsorgen for barnet eller den unge er uddelegeret til aflønnet og (som oftest) uddannet personale.
  • Andringelsen omfatter særlig støtte til barnet eller den unge, fx i form af tilgængelig psykologhjælp eller deltagelse i et behandlingsprogram.
Undersøgelsens komparative perspektiv rummer dog en række udfordringer, som diskuteres og behandles i rapportens kapitel 1 og 2.

SAMLEDE ANBRINGELSESFREKVENSER
Den samlede anbringelsesfrekvens af børn og unge varierer mellem ca. 6 og 10 børn og unge per 1.000 0-17-årige i befolkningen. Danmark og Finland har forholdsmæssigt mange anbragte børn og unge, mens Sverige og Norge har væsentligt færre. Tallene for Grønland og Island er ikke direkte sammenlignelige, da opgørelsesmetoden er en anden, men opgørelserne tyder på, at Grønland har en højere anbringelsesfrekvens end de øvrige lande, mens Island placerer sig mere gennemsnitligt.

ANBRINGELSER AF UNGE
Anbringelser uden for hjemmet involverer i uforholdsmæssig høj grad ungdomsgenerationerne. Når man særskilt betragter de anbragte 13-17-årige, gælder det for alle landene, at denne gruppe udgør en majoritet. I både Danmark, Finland, Norge og Sverige repræsenterer de 13-17-årige således mellem 50 og 60 pct. af samtlige anbragte børn og unge. Samtidig øges variationen mellem landenes anbringelsesfrekvenser, når det kun er de anbragte unge, som sammenlignes. Mens det fx gælder, at ca. 1 pct. af de svenske unge var anbragt uden for hjemmet på en given dag i 2006, var det tilsvarende tal for Danmark over 2 pct.

INSTITUTIONSANBRINGELSER
Der er store forskelle på de foretrukne foranstaltningstyper over for udsatte unge i de nordiske lande – og dermed på brugen af institutionsanbringelse. Mens godt 60 pct. af de anbragte unge i Danmark og Finland er placeret på en form for institution, er dette kun tilfældet for 31 pct. af de norske unge og 26 pct. af de svenske. Institutionsanbringelse af unge spiller desuden en betydelig rolle i Grønland (43 pct.), mens Island i langt mindre omfang benytter sig af denne anbringelsesform (21 pct.). Samlet kan vi fastslå, at brugen af institutioner ved anbringelse af unge indtager helt forskellige positioner i de nordiske lande – fra at være det dominerende valg af foranstaltning til at være af mere marginal betydning.

MÅLGRUPPER OG MÅLSÆTNINGER
For alle de nordiske lande gælder, at de målgrupper, som børneværnslovgivningen  opererer med, er forholdsvis åbne og uspecifikke. Der er  ingen steder tale om på forhånd definerede grupper af børn og unge,  hvilket betyder, at det i vidt omfang er socialfaglige (i visse tilfælde retslige)  skøn, som definerer grænserne for børneværnets virkefelt. På tværs af  landene formuleres dog nogenlunde enslydende, overordnede målsætninger  for indsatsen, som grundlæggende handler om at sikre alle børn  og unge retten til et godt liv, og som fastsætter en forpligtelse hos det  offentlige til at støtte forældrene i denne opgave – også hvis det indebærer,  at barnet fjernes fra hjemmet. Alle landene har desuden ratificeret  FN’s konvention om barnets rettigheder, og det har alle steder ført til øgede krav om inddragelse af barnet eller den unge i sagsbehandlingen og ved vigtige beslutninger omkring anbringelser.
 
TIDLIG INDSATS
Inden for samtlige nordiske anbringelsessystemer optræder princippet  om tidlig indsats, det vil sige, at relevante indgreb fra det offentlige skal  finde sted så tidligt som muligt. Desuden tages der alle steder udgangspunkt  i, at anbringelser i videst muligt omfang skal bero på frivillighed.  Ikke desto mindre kan vi registrere væsentlige forskelle i lovgivningerne med hensyn til, hvordan der bør gribes ind. I Finland, Norge og Sverige gælder ’mindste indgrebs-princippet’. I Danmark, Grønland og Island indtager anbringelser derimod en lovgivningsmæssig position på linje med andre støttetiltag. Det betyder, at anbringelsesforanstaltningen kan anvendes mere frit, eventuelt også som første intervention, uden at andre støttetiltag har været forsøgt.
 
ANSVAR OG BESLUTNINGSKOMPETENCE
I alle landene er det primære ansvar for børneværnets udøvende virksomhed uddelegeret til kommunerne. Kommunerne skal sikre, at der føres tilsyn med lokalområdets børn og unge, at der gives råd og vejledning til familierne, og at der iværksættes passende tiltag, hvis et barn eller en ung lever under forhold, der kan skade dets helbred og udvikling. Der er imidlertid nationale forskelle med hensyn til, hvem der træffer de afgørende anbringelsesbeslutninger. I anbringelser med samtykke (frivillige anbringelser) ligger beslutningskompetencen i de fleste lande hos kommunalbestyrelsen, som på forskellig vis har uddelegeret dette ansvar, enten til forvaltningen eller til sociale nævn eller børneværnsudvalg. I anbringelser uden samtykke (tvangsanbringelser) ligger beslutningskompetencen alle steder hos en anden myndighed uden for den kommunale forvaltning. I Finland og Sverige sker behandlingen af disse sager i forvaltningsretten, mens de i Island er henlagt til underretten. I Danmark træffer det kommunalt nedsatte børn og unge-udvalg afgørelsen, mens det i Norge er de statslige nævn på amtsniveau (fylkesnemn), der har beslutningskompetencen.
 
FRIVILLIGHED OG TVANG
I alle landene forefindes muligheden for at anbringe børn og unge uden samtykke, det vil sige som tvangsanbringelse. Dette indebærer de fleste steder en grad af offentlig omsorgsovertagelse, hvor dele af forældreansvaret overgår til en offentlig instans, oftest det kommunale børneværn eller anbringelsesstedet. Danmark og Grønland adskiller sig dog her fra de andre lande, da det fulde juridiske ansvar også ved tvangsanbringelser forbliver forældrenes.

Undersøgelsen viser, at de lovgivningsmæssige forskelle i vægtningen af forholdet mellem frivillighed og tvang hænger nøje sammen med landespecifikke opfattelser af, hvordan man varetager anbringelsens overordnede målsætning – ofte programmatisk formuleret som sikringen af ’barnets bedste’. Det afgørende synes at være, om barnets interesser grundlæggende anskues som samstemmende eller modstridende med forældrenes i anbringelsessager.

Overordnet tegner der sig i Danmark og Grønland en opfattelse af, at barnets eller den unges interesser er sammenfaldende med forældrenes, også ved tvangsanbringelser, og brugen af tvangsmæssige foranstaltninger er tilsvarende relativt begrænset. En anden opfattelse finder vi i Finland, Island og Norge, hvor man lægger større vægt på de indbyggede interessekonflikter mellem parterne. I disse lande betragtes tiltag, som rummer elementer af tvang (omsorgsovertagelse), og hvor hverken forældrene eller den unge med partsrettigheder frit kan afslutte anbringelsen, som en væsentlig vej til at sikre ’barnets bedste’. Af samme årsag udgør tvangsforanstaltninger et mere legitimt og dermed også et mere hyppigt forekommende fænomen i disse lande. Sverige indtager en midterposition, da barnets og forældrenes interesser betragtes som samstemmende, så længe der er tale om frivillige anbringelser, men som stridende ved tvangsanbringelser. Opfattelsen understøttes af et system, hvor de to anbringelsesformer optræder i to adskilte lovgivninger.
 
UNGE MED ’ADFÆRDSVANSKELIGHEDER’
I alle de nordiske lande optræder en gruppe unge, som er karakteriseret ved andre typer konflikter end børneværnets øvrige klienter. De omtales som antisociale, voldelige, kriminelle eller på anden måde stærkt normbrydende, men den lovgivningsmæssige fællesnævner er, at de unge har alvorlige ’adfærdsvanskeligheder’. Billedet af stærkere sanktionsmuligheder over for denne gruppe går igen på tværs af landene, og alle steder (bortset fra Island) indgår institutionsanbringelse som kardinalindgreb. Alligevel er der væsentlige forskelle at spore med hensyn til interventionernes karakter. I Danmark og Sverige benyttes i udstrakt grad sikrede og aflåste institutioner, mens man i Norge og Finland overvejende har valgt løsningsmodeller i åbent regi. Udviklingen i Finland og også Grønland går dog i retning af oprettelse af sikrede institutionspladser.

ANBRINGELSER OG PRIVATISERING
Undersøgelsen påviser det forhold, at institutionsanbringelser på tværs af de nordiske lande er kendetegnet ved en overraskende høj grad af privatisering, og at dette i særlig grad gælder for de institutionstyper, der retter sig mod unge. Med undtagelse af Grønland kan man således konstatere, at anbringelsessystemet i alle lande i dag er domineret af et privat marked. Samtidig skal det understreges, at der er flere former for privatisering i spil på anbringelsesområdet. Aktører som fx godgørende foreninger har længe spillet en rolle i forhold til indsatsen over for børn i nød – også længe før de offentlige børneværn blev etableret. Disse traditionelle nonprofitorganisationer har stadig deres plads, men navnlig fra 1980’erne og frem er de blevet suppleret med private institutionstilbud, som i større eller mindre grad drives på markedsvilkår. Den seneste udvikling, som ses tydeligst i Norge, Sverige og Finland, går i retning af koncerndannelser, hvor flere anbringelsessteder drives af den samme private udbyder. Det er ikke indlysende, hvad konsekvenserne af denne udvikling vil blive, men det er et faktum, at anbringelsesområdet stilfærdigt er blevet et af velfærdsstatens mest privatiserede domæner. 

NYE TIDER – NYE INSTITUTIONER
Undersøgelsen dokumenterer, at en ’af-institutionalisering’ af det nordiske anbringelsesområde ikke er forestående. Dette ses særlig tydeligt på ungeområdet, hvor der nok søges efter holdbare alternativer i disse år, men hvor institutionsanbringelse stadig fremstår som vigtig og central. En sådan konklusion er dog ikke ensbetydende med, at billedet af de nordiske børneværnsinstitutioner er uforandret. 

Kortlægningen af de seks landes anbringelsessystemer viser for det første, at der i dag findes en bred vifte af institutionsformer i en nordisk kontekst. For det andet er dette institutionslandskab overalt i en fortløbende udvikling, hvor tidligere organiseringsformer forsvinder, kun for at opstå i nye klæder, der på samme tid udtrykker nyskabelser og kontinuitet med børneværnsinstitutionens langstrakte historie. Institutionsanbringelser af børn og unge finder i dag sted i feltet mellem ’totalinstitutionen’ og det, der minder mest om en familie, men stadig har institutionelle træk, nemlig den forstærkede familiepleje.

Det er en hovedpointe i rapporten, at den aktuelle udvikling ikke går entydigt mod nogen af polerne, men tværtimod trækker i begge retninger i én samtidig bevægelse. Det nordiske anbringelseslandskab undergår således i disse år en polarisering eller dikotomisering, hvor meget forskellige interventioner tages i brug over for den samlede gruppe af socialt udsatte børn og unge.

 

Nyheder og artikler om denne publikation
Forfattere Tea Torbenfeldt Bengtsson, SFI
Turf Böcker Jakobsen
Udgivelsesdato 19.06.2009
Udgiver SFI - Det Nationale Forskningscenter for Velfærd
Sprog Dansk
ISSN 1396-1810
ISBN 978-87-7487-936-7
Sidetal 316
Publikationsnr. 09:12
Forskningsemne

Denne publikation hører under Børn, unge og familie
emneord: Børn og unge, Anbringelser, Foranstaltninger for børn og unge, Udsatte børn og unge

Anden relevant SFI-forskning

Søg på sfi.dk