SFI og KORA er fusioneret. Vores nye navn er
VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.
Se mere på vive.dk

Rapport

Ressourceforløb

Koordinerende sagsbehandleres og borgeres erfaringer

Del
Den 1. januar 2013 trådte reformen af førtidspension og fleksjob i kraft. Som en del af reformen indførtes også ressourceforløb – en ny indsats, der er led i den tværfaglige og helhedsorienterede indsats for borgere med komplekse problemer udover ledighed.
Denne undersøgelses formål er at give indsigt i kommuners implementering og organisering af ressourceforløbene. Det gøres gennem en bred beskrivelse af, hvordan fire kommuner har organiseret ressourceforløbene. Beskrivelser af og erfaringer med ressourceforløbet som indsats er primært set ud fra de koordinerende sagsbehandleres og borgernes synsvinkel.
Undersøgelsen trækker desuden på registerdata om de borgere under 40 år, der mellem 1. januar 2013 og uge 43 i 2014 enten er startet i et ressourceforløb eller har fået tildelt førtidspension. Disse oplysninger bruges i undersøgelsen til at sammenligne og belyse de to gruppers tidligere arbejdsmarkedstilknytning og forsørgelse.

SAMMENFATNING:  RESSOURCEFORLØB. KOORDINERENDE SAGSBEHANDLERES OG BORGERES ERFARINGER 


Ressourceforløbet er en indsats rettet primært mod den gruppe borgere under 40 år, der er i risiko for at komme på førtidspension, hvis ikke der gøres en særlig indsats. Gruppen er kendetegnet ved at have betydelige og komplekse problemer ud over ledighed.

Ressourceforløbet adskiller sig fra tidligere indsatser over for ikke-arbejdsmarkedsparate borgere med komplekse problemer ved, at et tværfagligt rehabiliteringsteam skal indstille borgeren til et ressourceforløb, at ressourceforløbet er på mindst 1 år og op til 5 år med mulighed for forlængelse, at borgeren i ressourceforløbet tildeles en koordinerende sagsbehandler, at de konkrete indsatser bliver individuelt tilrettelagt, at indsatsen skal være tværfaglig og helhedsorienteret, og at der i hele forløbet lægges vægt på borgerens motivation, empowerment og progression. Målet for borgere i ressourceforløb er at komme tættere på arbejdsmarkedet og på sigt begynde på en uddannelse og/eller i beskæftigelse.

BORGERE UNDER 40 ÅR I RESSOURCEFORLØB
Registeranalyser viser, at borgere under 40 år, som påbegynder et ressourceforløb i 2013 eller senere, 6 år forinden var selvforsørgende i knap halvdelen af tiden. Selvforsørgelsen falder gradvis frem mod påbegyndelse af ressourceforløbet. I halvåret inden påbegyndelsen var andelen således faldet til under en tiendel. Ser vi på gruppen, der i samme periode har fået tilkendt en førtidspension, lå selvforsørgelsesgraden højere, nemlig på 60 pct. 6 år forinden, og den lå på godt en fjerdedel et halvt år før tilkendelsen. Begge grupper af borgere har altså tidligere kunnet klare sig selv, men de har i stigende grad haft vanskeligere ved det.

34 pct. af de yngre personer, som påbegyndte et ressourceforløb, var medlem af en a-kasse pr. december 2012, hvilket gælder for 13 pct. af borgerne under 40 år, der har fået tilkendt førtidspension. Hver tredje af borgerne under 40 år, som påbegyndte et ressourceforløb, har gennemført en erhvervskompetencegivende uddannelse, hvilket kun gælder for en femtedel af borgerne under 40 år, der er blevet tilkendt førtidspension. Borgerne under 40 år i ressourceforløb har således flere uddannelsesmæssige ressourcer at trække på, men noget overraskende var de i mindre grad selvforsørgende i årene forud i sammenligning med borgere, som i samme periode fik tilkendt førtidspension.

Inden for de seneste 6 år inden påbegyndelse af ressourceforløbet har borgerne under 40 år deltaget i aktive tilbud efter lov om aktiv beskæftigelsesindsats i 10-13 pct. af tiden. For førtidspensionister er andelen omtrent det halve. De aktive tilbud omfatter ordinær uddannelse, alle former for kurser, virksomhedspraktik og løntilskudsansættelse. Andre tilbud, som de måtte have deltaget i, fx efter serviceloven eller sundhedslovgivningen og fx i form af bostøtte, alkohol- og stofmisbrugsbehandling, har ikke været tilgængelige for os.
Registerdataene viser også, at 63 pct. af de tildelte ressourceforløb til yngre borgere er tildelt kvinder.

FÆLLES ERFARINGER
Vi har besøgt fire kommuner, der alle er kendetegnet ved at have igangsat relativt mange ressourceforløb sammenlignet med andre kommuner.

Kommunerne har været i stand til at oprette relativt mange forløb, blandt andet fordi de har kunnet trække på tidligere erfaringer med at arbejde helhedsorienteret og tværfagligt.

Fælles for de igangsatte ressourceforløb er, at de mest anvendte tilbud til borgerne i ressourceforløb er mentorer, virksomhedspraktik samt indsatser til forbedring af borgernes fysiske og mentale helbred.

Borgerinterviewene i de fire kommuner viser en overvejende tilfredshed med ressourceforløbet. De fleste borgere fortæller, at de oplever ressourceforløbet som noget andet end de traditionelle beskæftigelsesrettede indsatser. Særligt fremhæves de koordinerende sagsbehandlere og mentorer som afgørende for denne positive vurdering. I borgernes vurdering skal der dog tages højde for, at det er de koordinerende sagsbehandlere, der har udvalgt borgerne til interview, hvilket kan betyde, at de udvalgte borgere er mere tilfredse end andre borgere i ressourceforløbene.

De koordinerende sagsbehandlere ser ressourceforløbet som en indsats med et stort potentiale, særligt fremhæves rehabiliteringsteammøderne som en gevinst for tværfaglig vurdering og sparring. I teammøderne deltager en fast mødeleder, forskellige fagpersoner herunder lægelig ekspertise samt repræsentanter fra beskæftigelsesforvaltningen og evt. andre forvaltninger. Sagsbehandlerne oplever dog, at ekstra ressourcer og færre sager pr. koordinerende sagsbehandler er en forudsætning, hvis det fulde potentiale ved tværfaglige ressourceforløb skal indfries.

Endelig er de interviewede sagsbehandlere enige om, at målet med ressourceforløbet er, at borgeren kommer tættere på uddannelse eller beskæftigelse og dermed selvforsørgelse. Der er også enighed om, at det for denne gruppe af borgere kan have lange udsigter at nå dette mål, fordi målgruppen for ressourceforløb har komplekse problemer. Sagsbehandlerne anser det derfor som sandsynligt, at nogle borgere i ressourceforløb vil ende med at blive tildelt en førtidspension, ud fra en vurdering af, at der ikke kan udvikles på deres arbejdsevne. Sagsbehandlerne fremhæver i den forbindelse, at ressourceforløbet kan være med til at sikre, at borgeren bliver mere selvhjulpen og derved kan få en tilværelse som førtidspensionist med forbedret livskvalitet og mindre hjælp fra det offentlige.

FORSKELLE I ORGANISERINGEN AF RESSOURCEFORLØBENE
Der er forskel på, hvordan de fire besøgte kommuner har implementeret og organiseret ressourceforløbet.

I to af kommunerne er ressourceforløbene primært organiseret inden for rammerne af den øvrige beskæftigelsesindsats. Ressourceforløbet har i disse to kommuner en del lighedspunkter med den traditionelle beskæftigelsesindsats.

De to andre kommuner har organiseret sig med særlige ressource¬team, der har til opgave at sikre den tværfaglige og helhedsorienterede indsats i borgernes ressourceforløb. Organiseringen af ressourceforløbene i tværfaglige ressourceteam adskiller sig fra organiseringen af kommunernes øvrige beskæftigelsesindsatser.

Organiseringen af ressourceforløbene i landets kommuner vil formentlig variere fra kommune til kommune og ligge mellem tæt på og langt fra kommunens øvrige beskæftigelsesindsats. Grunden til, at de fire besøgte kommuner havde valgt netop deres måde at organisere ressourceforløbene på, angav de som tidligere erfaringer med indsatser for denne gruppe af borgere og kommunens øvrige rammevilkår.

Forskellen i de undersøgte kommuners organisering er systematisk, idet forskellene var gennemgående og konsistente. Interviewene med de koordinerende sagsbehandlere peger på, at organiseringen af ressourceforløbene har betydning for deres oplevelse af ressourceforløbene som indsats og mulighederne for at udnytte og indfri det potentiale, der er i ordningen. I de to kommuner, der er organiseret med ressourceteam, udtrykker de koordinerende sagsbehandlere og faglige ledere en større til tilfredshed med ressourceforløbene som ordning end i de to andre kommuner. De oplever i høj grad, at ressourceforløbene giver mulighed for at arbejde helhedsorienteret og tværfagligt. Vi finder ikke på samme måde, at organiseringen har en betydning for, hvordan borgerne oplever deres ressourceforløb. I alle fire kommuner har vi talt med borgere, der er meget tilfredse, og borgere, der er mindre tilfredse med deres ressourceforløb.

Vi kan dog ikke udtale os om, hvorvidt den ene måde at organisere ressourceforløbene på frem for den anden udvikler flere borgere til uddannelse eller beskæftigelse.

KOMMUNER MED RESSOURCETEAM
To kommuner har med ressourceforløbet valgt at etablere et anderledes tilbud til borgere med komplekse problemer ud over ledighed. Kommunerne har organiseret indsatsen med et tværfagligt ressourceteam, der udelukkende skal tage sig af borgere i ressourceforløb, og som er fysisk placeret et andet sted end i jobcenteret. Ved denne organisering oplever de koordinerende sagsbehandlere, at der samtidig sendes et signal til borgerne om, at ressourceforløbet er en anden type indsats end den traditionelle beskæftigelsesindsats.

Kommunerne prioriterer rehabiliterende indsatser og er mindre eksplicitte i deres fokus på beskæftigelse og uddannelse. Der prioriteres et relativt stort ressourceforbrug – i form af stort timeforbrug på hver enkelt borger og særlige indsatser – ud fra en forventning om, at det kan betale sig på lang sigt. Det er sagsbehandlernes vurdering, at de sidder med færre sager end almindelige beskæftigelsesrådgivere.

I kommuner med ressourceteam har man prioriteret at håndplukke faglige ledere og sagsbehandlere med erfaring fra tidligere projekter med tværfaglige og helhedsorienterede indsatser. Sagsbehandlerne prioriterer efter eget udsagn tid sammen med borgerne, fordi tid er afgørende i motivationsarbejdet. De anvender derimod ikke sanktioner overfor borgerne, da de oplever, at sanktioner kan virke demotiverende.

KOMMUNER UDEN RESSOURCETEAM
To kommuner har i højere grad organiseret ressourceforløbet inden for rammerne af den eksisterende kommunale beskæftigelsesindsats. Dette betyder, at ressourceforløbene har en del lighedspunkter med de øvrige beskæftigelsesindsatsers indhold og organisering.

Fysisk og organisatorisk er de koordinerende sagsbehandlere placeret i jobcenteret sammen med de øvrige beskæftigelsesrådgivere. Indsatserne til borgere i ressourceforløb er overlappende med de indsatser, som borgere bliver tilbudt i kontanthjælps- eller sygedagpengesystemet. De to kommuner har prioriteret brugen af mentorer til borgere i ressourceforløb – et tilbud, der også tilskyndes i lovgivningen og via relativ høj refusion.

De to kommuner er kendetegnet ved, at de koordinerende sagsbehandlere med borgere i ressourceforløb sidder med lige så mange sager som de øvrige beskæftigelsesrådgivere i jobcenteret.

Kommunerne anvender muligheden for at bruge sanktioner over for borgere i ressourceforløb ud fra samme retningslinjer som over for andre borgere i jobcenteret. Der tages dog hensyn til, at borgerne i ressourceforløb kan være udfordrede i forhold til at deltage aktivt, men truslen om sanktioner anvendes – særligt over for borgere, der ikke er motiverede for at deltage i deres ressourceforløb.

SAMARBEJDE – EN UDFORDRING
De koordinerende sagsbehandlere ser, uanset hvilken kommune de kommer fra, en række udfordringer i en helhedsorienteret og tværfaglig indsats som ressourceforløbet.

Den helhedsorienterede indsats binder ideelt set borgerens indsats sammen på tværs af forskellige forvaltninger, og første skridt hertil tages i rehabiliteringsteamet. I praksis oplever de koordinerende sagsbehandlere dette samarbejde som en udfordring, særligt fordi ressourceforløbet ligger i beskæftigelsesforvaltningen. Nogle mødeledere for rehabiliteringsteamet og repræsentanter fra beskæftigelsesområdet giver udtryk for, at de oplever, at der ikke helt er det samme engagement fra repræsentanterne fra de øvrige forvaltninger. Repræsentanterne fra beskæftigelsesområdet oplever dog alligevel rehabiliteringsteamet som et positivt tiltag, der giver mulighed for at få flere faglige synsvinkler på den samme sag.

Ventetider og manglende (erfaringer med) samarbejde på tværs af forvaltninger og fagområder betyder, at det er en udfordring at tilbyde borgerne et egentligt helhedsorienteret forløb, hvor indsatser kan igangsættes sideløbende eller i en særlig rækkefølge.

De koordinerende sagsbehandlere i de kommuner, hvor man fysisk har samlet de forskellige fagligheder i et ressourceteam, udtrykker en større tilfredshed med det tværfaglige samarbejde i ressourceforløbet end de koordinerende sagsbehandlere i kommuner uden ressourceteam. De koordinerende sagsbehandlere i kommunerne med et ressourceteam giver udtryk for, at deres organisering i tværfaglige ressourceteam gør det lettere at overkomme de udfordringer og flaskehalse, der kan opstå i samarbejdet i praksis.

MOTIVATION AF BORGERNE – EN UDFORDRING
Borgere, der bliver visiteret til et ressourceforløb, er en heterogen gruppe, der dog har det fællestræk, at de har været i ”systemet” længe og har prøvet mange forskellige indsatser. Dette stiller særlige krav til de koordinerende sagsbehandlere, hvis borgerne skal se ressourceforløbet som noget andet end det, de hidtil har oplevet, og som ikke har bragt dem (tilbage) på arbejdsmarkedet. Sagsbehandlerne oplever motivationsarbejdet som særligt udfordrende i forhold til borgere, der havde forventet en førtidspension eller et fleksjob, men i stedet fik et ressourceforløb.

De koordinerende sagsbehandlere oplever også motivationsarbejdet som en udfordring, blandt andet fordi der ikke findes nogen velkendte metoder til dette arbejde. De benytter sig typisk af opbygning af et tillidsforhold ved at vise borgerne, at de lytter til deres ønsker, at de holder, hvad de lover, og at de sætter handling bag ordene. Der er sagsbehandlere, der peger på, at disse strategier udfordres af manglen på ressourcer, ventetider på indsatser, manglende overblik hos de koordinerende sagsbehandlere over, hvilke indsatser borgeren kan tilbydes samt manglende muligheder for at tilbyde særlige indsatser.

Foruden opbygningen af tillid oplever de koordinerende sagsbehandlere, at det bedste motivationsredskab er at tydeliggøre borgernes fremskridt og progression – så borgerne kan se, at de flytter sig i løbet af ressourceforløbet og derved får troen på, at ressourceforløbet nytter. Her oplever sagsbehandlerne at mangle en metode til at måle og illustrere selv en lille udvikling hos borgerne – en visualisering, der kunne have en positiv effekt på borgernes motivation.

EMPOWERMENT – EN UDFORDRING
Empowerment er, ligesom progression, et centralt element i motivations arbejdet. ”Empowerment” betyder borgerens evne til at få kontrol over og tage ansvaret for eget liv. Empowerment kan opnås ved, at borgeren inddrages i beslutningerne vedrørende ressourceforløbet både i forhold til, hvilke indsatser der skal igangsættes, hvilke delmål der skal sættes, og hvornår de enkelte delmål skal nås.

De koordinerende sagsbehandlere peger på flere udfordringer i forbindelse med empowerment i ressourceforløbet: For det første er der tale om en gruppe borgere med lang systemanciennitet, hvilket betyder, at de er vant til, at det er sagsbehandleren, der tager ansvaret for borgerens indsats og i sidste ende bestemmer. For det andet er der mange borgere, der ikke ved, hvad de vil, når de starter i ressourceforløbet, og det er en tidskrævende proces at finde frem til et svar. For det tredje er det vanskeligt for borgeren at forestille sig, hvilke indsatser der er mulige i ressourceforløbet, når de koordinerende sagsbehandlere ofte ikke selv har overblikket. For det fjerde vil den enkelte borger i praksis aldrig få det fulde ansvar for sin indsats. Borgerne oplever, at det er sagsbehandleren, der har myndighed til fx at sanktionere borgeren, hvis borgeren ikke er aktiv eller kommer til aftalte møder.
Disse udfordringer afholder dog ikke de koordinerende sagsbehandlere fra at arbejde med empowerment, men ligesom med motivation og progression oplever de at mangle tiden og en metode til at arbejde med empowerment sammen med borgeren.

BORGERNES ERFARINGER MED RESSOURCEFORLØBET
Overordnet set tilkendegiver borgerne, at de er positivt overraskede over ressourceforløbet. Der er dog også borgere, der har været frustrerede over beslutningen om, at de skulle i ressourceforløb eller utilfredse med det konkrete indhold i deres ressourceforløb.

De fleste af de interviewede borgere har oplevet rehabiliteringsteammødet som overvældende, og nogle borgere oplever mødet som direkte patroniserende. Disse borgere følte sig ikke godt nok forberedte på mødet og slet ikke på, at det på mødet kunne besluttes, at de skulle i et ressourceforløb, som de ikke kendte indholdet eller perspektivet i.

Borgernes oplevelse af at få tildelt en koordinerende sagsbehandler har langt overvejende været positiv. Borgerne oplever den koordinerende sagsbehandler som en gennemgående person, der løbende følger op og tager hånd om dem, og især i kommunerne med et ressourceteam oplever borgerne, at de bliver taget med på råd, og at den koordinerende sagsbehandler gør en indsats for at opfylde den enkelte borgers særlige ønsker eller behov.

De interviewede borgere oplever generelt, at der i ressourceforløbet er bedre tid til sammen med sagsbehandleren at finde de rigtige indsatser. Indsatserne i ressourceforløbet adskiller sig dog ikke nødvendigvis fra, hvad borgerne før har deltaget i, og nogle borgere er fortsat i den eller de indsatser, de var i inden ressourceforløbet.

Mange af de interviewede borgere oplever, at de har svært ved selv at tage ansvar for deres forløb, fordi de ikke kender mulighederne for tilbud og indsatser og ej heller egne begrænsninger og styrker.

BORGERNE OM TROEN PÅ FREMTIDEN
Størstedelen af de interviewede borgere er optimistiske i forhold til fremtiden. De har oplevet en udvikling, der endnu ikke har bragt dem i beskæftigelse eller uddannelse, men som har givet dem en øget livskvalitet, eksempelvis ved at kunne være mere for egne børn eller at kunne bidrage til det praktiske i hjemmet. En oplevelse af øget overskud og livskvalitet kan ifølge borgere og koordinerende sagsbehandlere føre til en yderligere positiv udvikling, fordi det virker motiverende og giver borgeren tro på egne evner og fremtidig udvikling.

Nogle borgere oplever dog omvendt, at det går for langsomt i deres ressourceforløb. De noget løsere rammer og det lange tidsperspektiv gør det svært for dem at tro på, at de vil kunne opnå tilknytning til arbejdsmarkedet igen.

På den ene side finder de fleste borgere, at tiden og roen er en stor fordel og noget, de har savnet i det traditionelle beskæftigelsessystem. På den anden side oplever en del borgere, at det er utrygt ikke at vide, hvor lang tid deres ressourceforløb kommer til at vare, og om det bliver forlænget. De ved heller ikke, hvad der kommer til at ske på den anden side af ressourceforløbet – mange håber, at beskæftigelse er et realistisk mål, men er i tvivl om, hvorvidt det er det. På den baggrund kan de være bekymrede for, at ressourceforløbet aldrig afsluttes.
Enkelte af de interviewede borgere synes, at deres ressourceforløb er spild af tid og ressourcer, og de forventer ikke, at ressourceforløbet vil gøre en forskel for deres fremtid.

Forfattere Line Mehlsen, SFI
Helle Holt, SFI
Henning Bjerregaard Bach
Udgivelsesdato 06.11.2015
Udgiver SFI - Det Nationale Forskningscenter for Velfærd
Sprog Dansk
ISSN 1396-1810
ISBN 978-87-7119-338-1
E-ISBN 978-87-7119-339-8
Sidetal 208
Publikationsnr. 15:39
Kontaktperson

Helle Holt

Kontaktperson
DIREKTE 33 48 09 48 E-MAIL hh@sfi.dk
Forskningsemne

Denne publikation hører under Beskæftigelse og arbejdsmarked
emneord: Arbejdsmarkedet, Fleksjob, Ledighed, Inklusion, Beskæftigelse, Kontanthjælp

Anden relevant SFI-forskning

Søg på sfi.dk