SFI og KORA er fusioneret. Vores nye navn er
VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.
Se mere på vive.dk

Skoleledernes oplevelse af styring, handlefrihed og pædagogisk ledelse i folkeskolereformens tredje år
Hent udgivelsen (872 KB)
Del
Rapport

Skoleledernes oplevelse af styring, handlefrihed og pædagogisk ledelse i folkeskolereformens tredje år

Del
Skolelederne oplever en betydelig handlefrihed til at formgive deres skoler og implementere folkeskolereformen til trods for, at de også oplever en stadig stærkere kommunal styring. Skolelederne udfordres dog også af de mange kommunale projekter, som de forventes at deltage i. Det er én af pointerne i denne nye skolelederundersøgelse fra VIVE.

Tidligere undersøgelser fra VIVE konkluderer en stadig stærkere kommunal målstyring, men også en detailstyring af, hvordan skolerne skal nå de enkelte mål. Denne øgede styring på både mål og midler går til en vis grad imod reformens intentioner om øget ledelsesrum til skolernes ledelse.

Denne rapport ser nærmere på, hvordan skolelederne vurderer deres handlefrihed i årene efter reformen. Derudover giver undersøgelsen en række perspektiver på udviklingen i skoleledernes egen rolle som pædagogisk leder.


Folkeskolereformen, som trådte i kraft fra starten af skoleåret 2014/15, skal understøtte elevernes læring og trivsel samt øge tilliden til folkeskolen. Reformen rammesætter en ny skoledag med en række krav og regler til undervisningen. Kommunerne er ejere af skolerne, men skolelederne har et ledelsesansvar i forhold til at udmønte reformens mange elementer, ligesom der gælder en særlig ledelsesopgave mht. opkvalificering af både lærere og pædagoger. For at løse denne ledelsesopgave har reformen blandt andet til hensigt at give skolelederne en større handlefrihed og at styrke og udvikle skoleledernes pædagogiske ledelse (Kjer, Baviskar & Winter, 2015).

Formålet med denne rapport er at belyse, hvordan skolelederne oplever og betragter deres handlefrihed og deres forståelse og brug af den pædagogiske ledelse. Rapporten indgår som en del af det evaluerings- og følgeforskningsprogram, der er igangsat af Undervisningsministeriet i forbindelse med reformen. Rapporten udgør den anden kvalitative afrapportering om skoleledelse og bygger på interviews fra seks folkeskoler, som er besøgt i hhv. 2010, 2015 og 2017. Alt i alt er der foretaget mellem 15-20 interviews af ca. en times varighed fordelt på de seks skoler pr. år. Analyserne baserer sig hovedsageligt på udsagn fra de seks skoleledere og i mindre omfang fra mellemlederne. Informationer og oplysninger fra interviews med lærerne indgår som baggrundsviden og perspektiverende elementer.

Vi analyserer skoleledernes handlefrihed, ledelsesvilkår og brugen af pædagogisk ledelse ud fra skoleledernes egne synspunkter. Vi perspektiverer til  eksisterende rapporter om fx politikernes og forvaltningens syn på styring af skolerne (fx Bjørnholt & Krassel, 2016; Danmarks Evalueringsinstitut, 2017). Vi er dog bevidste om, at fx forvaltningen kan have et anderledes syn på, hvordan skoleledernes handlefrihed ser ud, hvilke fordele og ulemper, der er ved de rammer, som kommunerne sætter, eller lærernes oplevelse af, hvor meget pædagogisk ledelse der foregår. Til forskel fra de kvantitative analyser af skoleledelse giver rapportens kvalitative tilgang et mere nært indblik i den hverdag, som de udvalgte skoleledere oplever. Analyserne kommer mere i dybden og illustrerer konkrete nuancer, som tilsammen påpeger nye aspekter ved og erfaringer med reformen. I rapporten perspektiverer vi endvidere tilbage til de interviews, som vi har foretaget i 2010 og 2015. Hermed skaber vi et sammenligningsgrundlag, når vi ønsker at se på de seneste års udvikling i skoleledelse. At vi kan perspektivere tilbage i tid, giver også et tættere indblik i skoleledernes strategiske og pædagogiske arbejde, herunder de dynamikker, som finder sted i forhold til implementeringen af reformen fra en skoleleders perspektiv. Denne kvalitative rapport skal dog stadig ses som et supplement til de kvantitative afrapporteringer, og vi drager derfor også flere paralleller til de kvantitative analyser til fx Jensen, Kjer & Skov (2017).

De udvalgte skoler varierer i forhold til størrelse, geografi, elevgrundlag m.m., men det er vigtigt at understrege, at vores analyseresultater ikke kan generaliseres i statistisk forstand, da vi kun har data fra seks skoler. Vi argumenterer dog for, at de processer, vurderinger og udfordringer, som vi finder, er mere eller mindre genkendelige for andre skoler på grund af folkeskolernes mange fællestræk mht. regelgrundlag, styring, organisation m.m. (Kjer & Rosdahl, 2016). For at understøtte vores konklusioner henviser vi endvidere til andre kvantitative og kvalitative undersøgelser, som også berører skoleledernes rolle i implementeringen af reformen. Det er eksempelvis Bjørnholdt & Krassel (2016), Bjørnholt m.fl. (2015), Danmarks Evalueringsinstitut (2017), Kjer, Baviskar & Winter (2015) og ikke mindst den kvantitative statusrapportering af skoleledernes oplevelse af folkeskolen i 2017 (Jensen, Kjer & Skov 2017).

I de næste to afsnit præsenterer vi rapportens overordnede resultater. Vi beskriver de centrale linjer for dernæst at diskutere udvalgte opmærksomhedspunkter. I denne som i tidligere rapporter fremfører vi opmærksomhedspunkter, som kan være relevante at inddrage i en dialog om, hvordan 
man kan fremme implementeringen af folkeskolereformen eller skolernes arbejde med at fremme elevernes læring og trivsel.

Ledelsesvilkår og handlefrihed

I første kapitel af rapporten sætter vi fokus på skoleledernes ledelsesvilkår og handlefrihed. Det er en central hensigt med folkeskolereformen at øge skoleledernes handlefrihed eller selvbestemmelse inden for de nationale og kommunale rammer. Det sker dels via en større vægt på mål- og resultatstyring af skolerne, dels på baggrund af en række regelforenklinger.

Vi definerer handlefrihed som skoleledelsens mulighed for at forfølge egen dagsorden for skolen. At denne handlefrihed rammesættes af kommunerne skal ikke nødvendigvis tolkes negativt, da en række fælles initiativer på tværs af de enkelte skoler i kommunen eller på landsplan skaber et ensrettet skoletilbud, åbner muligheden for stordriftsfordele samt er med til at reducere kompleksiteten af skoleledernes opgaver.

Skoleledernes og den øvrige skoleledelses handlefrihed rammesættes ikke blot af kommunernes styring på mål og midler. Handlefriheden betinges også af, om styringen fra kommunen tager form af at være primært hierarkisk, instruerende eller mere dialogbaseret. Det vil sige, i hvor høj grad kommunen inddrager – igennem dialog – skolens ledelse i de beslutninger, som vedrører skolen. En kvalificeret dialog kan virke mere befordrende i større forandringsprocesser, da dialogen skaber et større ejerskab.

På baggrund af interviews fra 2010, 2015 og 2017 vurderer vi, at skolelederne oplever en betydelig handlefrihed til at forme deres respektive skoler. I lyset af reformen vurderer de seks interviewede skoleledere i både 2015 og 2017, at de har en stor grad af selvbestemmelse i forhold til at kunne implementere folkeskolereformens elementer. Gennemførslen af Lov 409 om lærernes arbejdstid, som er foregået sideløbende med folkeskolereformen, er også af central betydning for den personalemæssige styring af skolerne (Nørgaard & Bæk, 2016). Vi inddrager derfor også skoleledernes betragtninger herom. Ligesom i 2015 vurderer lederne i 2017, at Lov 409 overordnet set giver skolelederen flere beføjelser på personaleområdet. Dette på trods af, at der i mellemtiden er indgået flere arbejdstidsaftaler med den lokale lærerkreds, som i princippet kan begrænse skoleledernes handlefrihed (Nørgaard & Bæk, 2016).

Skolelederne har imidlertid forskellige holdninger til, om skoleledelsen i dag har et større ledelsesrum end før reformen. Mens et par skolelederne fortæller om en større handlefrihed, noterer et par andre skoleledere et status quo, mens de sidste to skoleledere vurderer, at de har et mindre ledelsesrum. Denne konklusion er enslydende med Kjer og Winters kvantitative statusrapport (2016), som ligeledes illustrerer forskelle mellem skoleledernes vurdering af deres handlefrihed.

De interviewede skoleledere beskriver en øget målstyring fra kommunernes side. Denne vurdering korresponderer med politikernes og embedsmændenes vurdering herom (Bjørnholt & Krassel, 2016) og reformens intentioner (Aftaletekst, afsnit 4.2). Skoleledere opfatter ikke denne øgede styring som værende problematisk, eller at den reducerer deres handlefrihed. Ligeledes virker skolelederne meget afklarede omkring styringen på mål. Det skal dog tilføjes, at flere af de interviewede skoleledere allerede i 2010 blev styret på baggrund af mål. At skolelederne er bevidste om mål og resultatstyring giver sig blandt andet til udtryk ved, at de alle har et stort fokus på, hvordan skolerne klarer sig i fx de nationale test eller folkeskolens afgangsprøver.

Selvom vores kvalitative analyse påpeger en grundlæggende tilfredshed med den kommunale styring på mål og resultater, finder vi, at samarbejdet ikke er problemfrit. I 2017 fortæller flere skoleledere end tidligere, hvordan målstyringen i nogle henseender også er for detaljeret og for omfangsrig. Denne utilfredshed kommer blandt andet til udtryk ved, at nogle skoleledere fortæller, hvordan meget detaljerede og operationelle mål ikke giver specielt god mening, og at målene mest af alt er ”lavet for dem bag skrivebordene”. Et første opmærksomhedspunkt er derfor, hvordan kommunen i dialog med skolerne i større omfang kan udrede og klargøre, hvor det giver mening at opsætte mål, og hvordan de enkelte mål bliver relevante for skolernes arbejde. Andre skoleledere fortæller endvidere, hvordan mål på bestemte områder hverken gør skolelederen selv, mellemlederne, lærerne eller børnene dygtigere. Det er eksempelvis mål om forældres tilfredshed med skolen, der her henvises til.

Den moderne ledelsesteori betoner, hvordan en øget styring af mål bør ledsages af en mindre grad af styring på midler (Nielsen, 2014a). Rationalet er, at skolerne med deres lokalkendskab er bedre til at finde de rette midler til at realisere de opsatte mål. Når vi ser tendenser på både mål- og middelstyring, reduceres skolelederens ledelsesrum, hvilket ud fra et teoretisk synspunkt kan føre til en mindre effektiv styring af skolen. I denne rapporter vurderer vi udelukkende omfanget af middelstyring ud fra implementering af læringsplatforme og kompetenceudvikling for lærerne. Vi har udvalgt disse to emner af tre grunde. For det første fordi både it (herunder særligt implementering af læringsplatforme) samt kompetenceudvikling fremstår som centrale elementer i reformen. For det andet fordi begge reformelementer har fyldt meget for de respondenter, som vi har talt med, både skoleledere, mellemledere og lærere. For det tredje fordi både kompetenceudvikling og særligt implementering af læringsplatforme grundlæggende er med til at definere indholdet og rammerne for undervisningen. Når kommunen vælger fx læringsplatforme, udstikker kommunen bestemte retningslinjer for indretning af forberedelse, undervisningen, feedback m.m. For lærernes kompetenceudvikling handler det om, at kommunen vælger, hvilke efteruddannelsestilbud der er tilgængelige for de enkelte skoler.

Ifølge skolelederne giver centraliseringen på disse to områder god mening. Skolelederne fortæller bredt set, at kommunen med denne styring reducerer kompleksiteten på de respektive opgaver. De fælles kommunale løsninger giver en fælles standard og en ensretning i kommunen, som flere skoleledere og mellemledere bifalder. Derudover anerkender skolelederne fuldt ud behovet for stordriftsfordele ved fx køb af fælles læringsplatform. Denne anerkendelse af fordele betyder dog ikke en gnidningsfri implementering af læringsplatformene. Mens nogle skoleledere godt kunne ønske sig større indflydelse på fx valg af læringsplatform, udfordrer andre skoleledere timingen for implementeringen af denne. Når det gælder kompetenceudvikling, er der fremhævet to forhold, som besværliggør kompetenceudvikling. For det første matcher efteruddannelsesbehovene ikke altid de kurser, der stilles til rådighed. For det andet har nogle skoleledere oplevet, at kursets indhold ikke matcher de beskrivelser, som skolerne får udleveret. Der opstår derfor et mismatch mellem fx den tid, skolelederne forventer, at lærerne skal bruge på kurset, og den tid, som lærerne rent faktisk bruger på kurset.

Ser vi på skoleledernes overordnede vurdering af den kommunale styring, beskriver alle seks interviewede skoleledere i 2017, hvordan omfanget af forandringer fra kommunen stiger. I forhold til både 2010 og 2015 nævner flere af de seks skoleledere i 2017, hvordan de oplever stadig flere kommunale tiltag og krav og fx forventninger om deltagelse i forskellige projekter. En skoleleder fremhæver, at disse tiltag i kombination med de nationale love og lovbekendtgørelser ”forstyrrer” skoleledelsens egen ”dagorden”. Fra denne skoleleders stol er der derfor tale om en bevægelse væk fra reformens intentioner om mere selvstyre med respekt for den lokale detailviden. En anden skoleleder forklarer, at de mange forandringer, som ”dumper ned”, gør det svært at skabe ”engagement og motivation blandt medarbejderne”.

Det er meget forskelligt, hvad skolelederne nævner af konkrete initiativer, som udfordrer skolens hverdag. Vores vurdering er, at det ikke er det enkelte projekt eller kommunale initiativ, som udgør et væsentligt problem, men derimod mængden af forandringer, der iværksættes på samme tid eller timingen af dem. Flere skoleledere taler også om anvendeligheden af de forandringer, som skolerne skal håndtere i praksis. Her er det en særlig pointe fra skolelederne, at desto mere overordnet initiativer er, fx implementeringen af et kommunal værdisæt for ledere og medarbejdere, desto mindre mening giver det til skolernes kernearbejde. Lignende konklusion finder Danmarks Evalueringsinstitut (2017) – herefter EVA, som fremhæver, at skolerne oplever et stort udviklingspres, hvilket gør det svært at fokusere processer på egen skole. Ligesom rapporten fra EVA finder vi også, at denne kommunale ”udviklingsiver” er et udtryk for at skabe en god skole, men at de mange initiativer ikke altid matcher de behov, som den enkelte skole har for at blive understøttet i sin egen udviklingsproces. I den forbindelse konkluderer EVA, 2017, at der er et større behov for, at kommunerne og skolerne foretager en fælles prioritering af de indsatser, der skal implementeres.

Den øgede mængde af initiativer fra kommunal side er derfor vores andet opmærksomhedspunkt, og man kan diskutere, hvorvidt skolernes behov for at få ”ro” til at implementere reformen tilgodeses. Det er anerkendt i implementeringslitteraturen, at store reformer tager tid. På baggrund heraf anbefaler fx Thullberg (2013) i en større evaluering af forandringerne i den svenske folkeskole, at man fra politisk side skal give skolerne tid til at arbejde med de enkelte elementer. Politikerne skal være tålmodige og konsekvente. Hvis for mange forandringer igangsættes over en kort tidsperiode, vil særligt lærerne og det pædagogiske personale ikke kunne genkende sig selv i den politik, som de skal gennemføre ude i de enkelte klasselokaler. Uden denne genkendelighed udfordres lærernes og det pædagogiske personales motivation. En skoleleder virkeliggør Thullbergs pointe, når vedkommende fortæller, hvordan implementeringen af læringsplatformen samtidig med reformens andre elementer ”blæste lærerne omkuld”.

Pædagogisk ledelse

I rapportens andet kapitel sætter vi fokus på en anden central hensigt i reformaftalen, som handler om styrket pædagogisk ledelse. Pædagogisk ledelse vedrører ud fra den politiske aftaletekst ikke mindst et øget brug af mål og resultater internt på skolerne, men omhandler også en stærkere ledelsesmæssig involvering i undervisningen på skolen (Aftaletekst, afsnit 2.3).

Samtlige skoleledere fortæller, hvordan de opfatter reformen som en løftestang for at styrke den pædagogiske ledelse. De udtaler en forventning om, at skolens ledelse skal udøve mere pædagogisk ledelse. Vores vurdering er dog, at der er store forskelle på, hvor meget skolelederne deltager i pædagogiske ledelse, ligesom skolelederne udøver denne ledelse på vidt forskellige måder. 5 ud af de 6 skoleledere betoner og karakteriserer den pædagogiske ledelse som at være ”tæt på”. I sin praksisform består ”tæt på” af to overordnede dimensioner. Dimensioner, som i sagens natur er tæt forbundne.

Den første dimension vedrører skoleledernes større brug af elevernes resultater i det pædagogiske arbejde end før reformen. Skolelederne anvender resultaterne som løftestang til at opstille og italesætte forventninger for elevers læring og udvikling, til at udfordre og bevidstgøre rutiner og læringsprocesser og til at give et bedre overblik, og et empirisk grundlag til at vurdere, hvordan skolens ressourcer bedst understøtter elevernes læring og udvikling. At skolelederne i større omfang anvender test, karakterer m.m. i deres ledelsespraksis, rammesættes meget præcist af en skoleleder, som fortæller – med et glimt i øjet – ”at en mand uden data er bare en mand med en mening”. Dette kvalitative resultat bakkes op af de kvantitative analyser. Jensen, Kjer og Skov 
(2017) finder, at ca. 80 pct. af skoleledelserne har anvendt en rækkeevaluerings- og opfølgningsredskaber i både 2015, 2016 og 2017. I 2017 efterspørger lederne dog også kompetenceudvikling i brugen af data til at udvikle undervisningen.

Den anden dimension omhandler et større fokus på at følge op på og involvere sig i klasseundervisningen og de enkelte undervisningsforløb. På tværs af interviewene erfarer vi dog meget forskellige tilgange og holdninger til, om skolelederen og ledelsesgruppen skal tættere på selve undervisningen. Nogle skoleledere foretrækker at komme helt ud i klasseværelset, hvor de fx observerer undervisningen, giver feedback m.m., mens vi finder andre skoleledere, som ser det som mere værdifuldt at deltage i det pædagogiske og didaktiske arbejde på et mere overordnet plan, fx på teamniveau. En tredje skoleleder prioriterer i større grad at anvende ressourcerne på et helt andet niveau, nemlig ”på afstand”. ”På afstand” betyder ifølge en skoleleder et ledelsesmæssigt fokus på at udvikle og understøtte en professionel kultur på skolen igennem visioner, ambitioner og forventninger. Det indebærer derfor også en mindre grad af involvering fra ledelsens side i selve undervisningen.

Men ét er intentioner – hvad skolelederne ønsker og forventer – noget andet er egentlig adfærd. På baggrund af både de kvalitative og kvantitative oplysninger ser vi en begrænset udvikling i skoleledernes oplevelse af at deltage i disse pædagogiske opgaver. Her synes reformen ikke at have ændret i skoleledernes omfang og udførelse af denne form for pædagogisk ledelse. Jensen, Kjer og Skov (ibid.) konkluderer, at niveauet er konstant fra 2011 til 2017, når det gælder skoleledelsens observationer af undervisningen, brugen af feedback og konkrete samtaler med lærerne om undervisningen.

Derfor er det rapportens tredje opmærksomhedspunkt at skabe et større rum til den pædagogiske ledelse – uanset form og tilgang. Selvom en skole kan fungere uden større ledelsesmæssig involvering i de pædagogiske opgaver, forstået som fx lederobservation af undervisning og feedback til det pædagogiske personale m.m., viser tidligere forskning vigtigheden af en stærk pædagogisk ledelse på skolen (Robinson, Lloyd & Rowe, 2008). Desuden har nyere forskning vist, at øget pædagogisk ledelse er et effektivt ledelsesredskab, når det gælder implementering af reformens elementer (Kjer, Winter & Skov, 2017).

Det er vores vurdering, at der på skolerne i de første år efter reformen har været en indbygget tendens til at ”få skolen til at fungere”, hvorimod udviklingen af de mere generelle pædagogiske ledelsesopgaver er blevet nedprioriteret. Et lignende fund finder Jakobsen m.fl. (2017), som konkluderer, at det ofte er skemalægning fremfor didaktiske og pædagogiske overvejelser, der afgør, hvordan et reformelement implementeres. Derfor er det værd at diskutere, hvordan skolernes ledelse kan blive mere involveret i udviklingen af den pædagogiske og didaktiske kultur på skolen.

Forfattere Mikkel Giver Kjer, SFI
Vibeke Myrup Jensen, SFI
Udgivelsesdato 18.01.2018
Udgiver VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd
Sprog Dansk
ISSN 1396-1810
Sidetal 52
Publikationsnr.
Kontaktperson

Mikke Giver Kjer

Kontaktperson
DIREKTE 33 69 77 19 E-MAIL mgk@vive.dk
Forskningsemne

Denne publikation hører under Skole og uddannelse
emneord: Ledelse

Anden relevant SFI-forskning

Søg på sfi.dk