SFI og KORA er fusioneret. Vores nye navn er
VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.
Se mere på vive.dk

Socialt udsatte borgeres brug af velfærdssystemet
Hent udgivelsen (10.395 KB)
Del
Rapport

Socialt udsatte borgeres brug af velfærdssystemet

Samfundsøkonomiske aspekter

Del
Denne undersøgelse kortlægger, hvordan og hvor meget de socialt mest udsatte danskere bruger velfærdssystemets ydelser – og hvilke omkostninger, der er forbundet med denne brug. Undersøgelsen har et kvantitativt perspektiv og trækker på registerdata fra Danmarks Statistik og Sundhedsdatastyrelsen om danskere mellem 18 og 79 år.
Der findes i forvejen en del viden om, hvordan socialt udsatte grupper bruger enkelte dele af velfærdssystemet – fx stofmisbrugeres brug af misbrugsbehandlingen eller hjemløse borgeres brug af herberger. Imidlertid mangler der viden om, hvordan indsatser og ydelser bruges på tværs af velfærdssystemet, og hvordan denne brug hænger sammen med graden af udsathed. Formålet med denne undersøgelse er at få bedre viden om dette – og dermed også bedre viden om de samfundsøkonomiske aspekter af den sociale udsathed. Undersøgelsen indkredser således udsathedens omkostninger på et samfundsmæssigt plan, når man kigger på tværs af det samlede velfærdssystem.
Ud over analyserne af udsatte gruppers brug af velfærdssystemet og de samfundsmæssige udgifter hertil, indeholder undersøgelsen også tre andre analytiske fokusområder: Beskæftigelse og forsørgelse i de udsatte grupper, de geografiske aspekter af udsathed og brug af velfærdssystemet, og endelig udsatheden set i forhold til familiebaggrund.
Undersøgelsen er finansieret af Den A.P. Møllerske Støttefond

I denne rapport præsenteres resultaterne af en undersøgelse af socialt udsatte gruppers brug af velfærdssystemets indsatser og ydelser og af de samfundsmæssige omkostninger, der er forbundet med denne brug af velfærdssystemet.

Undersøgelsen har taget udgangspunkt i behovet for at opnå en bedre viden om socialt udsatte borgeres samlede brug af velfærdssystemet på tværs af sektorer, og hvordan denne brug af velfærdssystemet hænger sammen med udsathedens kompleksitet. Samtidig tager undersøgelsen udgangspunkt i behovet for at opnå mere viden om de økonomiske aspekter af den sociale udsathed for samfundet i almindelighed og for det offentlige velfærdssystem i særdeleshed. Undersøgelsens analyser og resultater danner grundlag for en diskussion af, hvor der kan være potentialer for at optimere og forbedre den samlede indsats for de udsatte grupper, set i lyset af det samlede ressourceforbrug til indsatser og ydelser på tværs af velfærdssystemets forskellige områder og sammenholdt med en viden om profilen af de udsatte grupper, det vil sige sammensætningen af forskellige sociale og helbredsmæssige problemer. Denne viden kan danne grundlag for prioriteringer af indsatsen, der kan medvirke til at øge effekten af det offentlige velfærdssystems samlede indsats for de socialt udsatte grupper.

Rapportens analyser har fokus på brugen af indsatser og ydelser i et kvantitativt perspektiv. Det vil sige, at vi afdækker, hvor stor en andel i forskellige udsatte grupper der bruger de forskellige indsatser og ydelser, og hvad der kendetegner omfanget og intensiteten i brugen, fx målt ved antallet af opholdsdøgn og indskrivningsdøgn for både de sociale og behandlingsmæssige ydelser. Analyserne afdækker derimod ikke den kvalitative brug af indsatserne, som fx de barrierer og udfordringer, der er forbundet med brugen af indsatserne. Det kvalitative perspektiv på de udsatte gruppers brug af velfærdssystemet er afdækket i denne rapports ”søsterundersøgelse”, der er publiceret i bogen Fagprofessionelles møde med udsatte klienter. Dilemmaer i den organisatoriske praksis af Nanna Mik-Meyer (2018). Vi inddrager undervejs i rapporten resultater fra bogen i en diskussion og perspektivering af denne rapports kvantitative analyser, resultater og konklusioner.

Med udgangspunkt i analyserne af brugen af indsatser og ydelser i de udsatte grupper undersøger rapporten vigtige samfundsøkonomiske aspekter af udsathed, dels beregnes de direkte offentlige udgifter forbundet med udsathed, det vil sige udgifterne til indsatser og ydelser, dels kortlægges de udsatte gruppers beskæftigelsessituation. Endelig undersøges de geografiske aspekter af udsatheden og brugen af indsatser og ydelser samt udsatheden set i forhold til de udsatte borgeres familiebaggrund, og hvilken betydning familiebaggrunden har for omfanget af brugen af indsatser og ydelser.

De socialt udsatte grupper

Undersøgelsen er baseret på en multidimensionel forståelse af social udsathed, hvor udsatheden er kendetegnet ved et komplekst samspil mellem sociale og helbredsmæssige problemer på forskellige livsområder (Levitas m.fl., 2007; Wagle, 2008). Det kan være et samspil mellem psykiske problemer, misbrugsproblemer, et dårligt fysisk helbred og et svagt socialt netværk. Mange socialt udsatte borgere oplever at være uden for arbejdsmarkedet i størstedelen af deres liv, ligesom en del oplever kortere eller længere perioder med hjemløshed. Samtidig skal udsatheden ikke forstås som en dikotomi mellem at være udsat eller ikke-udsat, men snarere som et kontinuum fra at have ingen eller ret få sociale og helbredsmæssige problemer til at have mange og komplekse sociale og helbredsmæssige problemer (Benjaminsen, Andrade & Enemark, 2017b).

Undersøgelsens empiriske analyser er baseret på kvantitative registerdata, som vi både benytter til at afgrænse og måle den sociale udsathed og til at måle de udsatte gruppers brug af velfærdssystemet. Vi foretager en definition og operationalisering af den sociale udsathed ud fra de oplysninger om borgerens sociale og helbredsmæssige problemer, der fremgår i registrene.

I definitionen og operationaliseringen af de udsatte grupper tager vi udgangspunkt i den samlede befolkning i 2014 og afgrænser en gruppe af borgere, der over en 5-årig periode fra 2010 til 2014 er registreret med enten en psykisk lidelse eller et misbrugsproblem (stof- eller alkoholmisbrug) eller har været ramt af hjemløshed, hvilket vi måler ved, at personen er registreret med ophold på et herberg for hjemløse. Det er således psykiske lidelser, misbrugsproblemer og hjemløshed, der udgør de primære indikatorer på udsathed, som vi benytter ved dannelsen af de registerbaserede analysegrupper. Vi afgrænser endvidere analyserne til den voksne befolkning mellem 18 og 79 år, da en højere dødelighed i de udsatte grupper generelt betyder, at der er få personer på 80 år og derover i de udsatte grupper. Undersøgelsens analyser har ud fra denne afgrænsning fokus på en samlet gruppe på i alt 281.616 personer ud af den samlede befolkning på 4.076.920 personer mellem 18 og 79 år. Disse ca. 280.000 personer har været registreret med enten en psykisk lidelse, et misbrugsproblem eller hjemløshed – eller flere af disse forhold samtidig – set over den 5-årige måleperiode. Det er en forholdsvis bred afgrænsning, der udgør ca. 7 pct. af befolkningen, og som også indbefatter personer, som vi sædvanligvis ikke vil betegne som socialt udsatte, fx personer med moderate psykiske lidelser, der ikke nødvendigvis har komplekse sociale problemer.

For at definere udsatheden mere specifikt tager vi udgangspunkt i den multidimensionelle forståelse af den sociale udsathed og benytter registeroplysningerne til at inddele den samlede gruppe på ca. 280.000 personer i forskellige grupper ud fra graden af kompleksitet i udsatheden, fra dem med en forholdsvis lav grad af kompleksitet til dem med en høj grad af kompleksitet i deres sociale og helbredsmæssige problemer. For at foretage denne inddeling ser vi på samspillet mellem de forskellige dimensioner af udsatheden, som vi kan måle i registrene. Ud over oplysningerne om psykiske lidelser, misbrugsproblemer og hjemløshed inddrager vi også oplysninger om, hvorvidt borgeren inden for de seneste 5 år har fået en ubetinget fængselsdom, og om borgeren har specifikke former for kroniske fysiske lidelser, der særligt er relateret til et langvarigt misbrug. De to sidstnævnte indikatorer udgør sekundære indikatorer i definitionen, der bidrager til at definere kompleksitet i udsatheden, og som således kun ”tæller med”, når de optræder sammen med de primære indikatorer (psykiske lidelser, misbrugsproblemer eller hjemløshed). Ud fra disse primære og sekundære indikatorer inddeler vi de 280.000 personer i otte forskellige grupper med en varierende grad af kompleksitet i udsatheden og med en forskellig profil på de forskellige indikatorer. Opdelingen i de otte grupper er vist i tabel 1.

Ud fra denne opdeling er der 21.856 personer, som indgår i de to grupper i analysen med den højeste grad af kompleksitet i udsatheden, og som vi i rapporten generelt benævner ”de komplekse grupper”. Den højeste grad af kompleksitet i udsatheden (”Psykisk lidelse m. misbrug og kompleksitet”) definerer vi ved, at man både har en psykisk lidelse og et misbrugsproblem og samtidig enten har været ramt af hjemløshed, har været i fængsel eller har en misbrugsrelateret kronisk fysisk lidelse. Den anden af de to grupper med komplekse problemer (”Misbrug m. kompleksitet”) er en gruppe af øvrige misbrugere, der ligeledes enten har været ramt af hjemløshed, har alvorlige fysiske helbredsproblemer eller har været i fængsel, men som ikke er registreret med en psykisk lidelse.

Ud over de to grupper med de mest komplekse problemer afgrænser vi seks øvrige grupper i analyserne. Fx er der en gruppe på yderligere ca. 30.000 psykisk syge misbrugere, der ud fra registeroplysningerne dog ikke har samme høje grad af kompleksitet i udsatheden som de to komplekse grupper. Der indgår også grupper af øvrige hjemløse, stofmisbrugere, alkoholmisbrugere og personer med hhv. svære og moderate psykiske lidelser, der ligeledes ikke har samme høje grad af kompleksitet i udsatheden som de to komplekse grupper. De otte grupper i tabel 1 er således i en vis forstand hierarkisk definerede og er på den baggrund gensidigt udelukkende. Fx indgår de hjemløse borgere med en høj grad af kompleksitet i udsatheden i de to komplekse grupper, mens gruppen af øvrige borgere med hjemløshed er dem, der ikke samtidig er kendetegnet ved en høj grad af kompleksitet. Definitionen af de udsatte grupper i undersøgelsen er således ikke baseret på de ”endimensionelle grupper”, der kan identificeres ud fra hver af de enkelte indikatorer (personer med psykiske lidelser, personer med stofmisbrug osv.), men derimod ud fra samspillet mellem udsathedens forskellige dimensioner, da der er et betydeligt overlap mellem de forskellige aspekter af udsatheden. Ikke mindst, når formålet er at afdække brugen af velfærdssystemet i de forskellige grupper, er denne kompleksitet vigtig at tage højde for, da rapportens analyser overordnet set viser, at kompleksiteten har en væsentlig betydning for, hvor meget socialt udsatte borgere bruger velfærdssystemets indsatser.

I forbindelse med undersøgelsens afgrænsning og måling af de udsatte grupper skal det tages i betragtning, at der er tale om en forholdsvis bred afgrænsning. Ud over de borgere, som er kendetegnet ved de mest komplekse problemer, indgår der således en bredere gruppe af personer, der er registreret på de forskellige indikatorer inden for en 5-årsperiode uden den høje grad af kompleksitet, som kendetegner de to komplekse udsatte grupper. Samtidig indebærer den registerbaserede tilgang, at der er former for social udsathed og forhold omkring individets aktuelle livssituation som følelser af social isolation og ensomhed, som ikke lader sig måle på denne måde.

Selvom der er tale om en forholdsvis bred definition af de udsatte grupper, kan antallet på de 280.000 eksempelvis sættes i forhold til, at Det Økonomiske Råds formandskab i Dansk Økonomi, efterår 2017 opgjorde, at i 2016 havde 396.000 personer i den erhvervsaktive alder været offentligt forsørget i mindst 4 af de seneste 5 år, når der ses bort fra personer, der modtog SU (Det Økonomiske Råd, 2017). Der er ikke nødvendigvis et fuldt sammenfald mellem disse grupper, da der er nogle af borgerne i de udsatte grupper, som vi identificerer, som formår at have en tilknytning til arbejdsmarkedet på trods af fx en psykisk lidelse. Ligeledes er der i den store gruppe af personer, som Det Økonomiske Råd identificerer som langvarigt uden for arbejdsmarkedet, en betydelig gruppe af borgere, som er indvandrere og efterkommere, men som ikke nødvendigvis har de tegn på social udsathed, som vi lægger til grund for identifikationen af de udsatte grupper i denne undersøgelse.

De udsatte gruppers brug af velfærdssystemets indsatser

Kompleksiteten af de sociale og helbredsmæssige problemer betyder, at de udsatte borgere ofte er i kontakt med mange forskellige dele af velfærdssystemet. Registrene indeholder oplysninger om de fleste velfærdsområder i det offentlige velfærdssystem. Det gælder for en række sociale indsatser og ydelser under serviceloven og for behandlingsmæssige ydelser i sundhedsvæsenet som læger og sygehuse, herunder både somatisk og psykiatrisk behandling. Registrene indeholder også oplysninger om overførselsindkomst og om en række beskæftigelsesrettede indsatser, ligesom der er oplysninger om kontakten med retsvæsenet og kriminalforsorgen. Der er dog også indsatser, der ikke kan måles gennem de centrale dataregistre, fx tilbud i civilsamfundet som en række sociale væresteder, og som derfor ikke indgår i analyserne.

Vi afgrænser endvidere analyserne til en række indsatser og ydelser, som typisk er forbundet med sociale og behandlingsmæssige indsatser for de udsatte grupper. Der er således også offentlige ydelser, som vi ikke inkluderer i analyserne, fordi de ikke i væsentlig grad er indsatser, som er forbundet med social udsathed. Det gælder fx brugen af uddannelsessystemet, hvor vi således ikke ser på den generelle brug af uddannelsesydelser, da uddannelsessystemets ydelser primært er henvendt til befolkningen generelt.

Et væsentligt analytisk fokus i rapporten er, i hvilket omfang de socialt udsatte grupper modtager forskellige former for sociale indsatser, sammenholdt med, hvilke indsatser og ydelser disse grupper benytter i den øvrige del af velfærdssystemet, herunder i sundhedssystemet og i kriminalforsorgen. Undersøgelsens resultater viser i den sammenhæng, at de udsatte gruppers brug af indsatser og ydelser i velfærdssystemet rækker langt ud over det sociale område. Ikke mindst står disse grupper også for et stort forbrug af ydelser i sundhedsvæsenet.

Analyserne viser, at det er en forholdsvis lav andel i alle de otte udsatte grupper, der modtager en række forskellige sociale indsatser under serviceloven (tabel 2), som fx social støtte (§ 85) og aktivitets- og samværsydelser (§ 104). Der er også en del variation mellem de udsatte grupper indbyrdes i andelen, der modtager disse sociale indsatser. Der er en lidt højere andel, der modtager disse sociale indsatser, i de grupper, der primært består af personer med psykiske lidelser, mens der omvendt er en lavere andel, der modtager disse indsatser, i grupperne, der primært er defineret ud fra misbrugsproblemer. I gruppen af psykisk syge misbrugere med komplekse problemer er det 14 pct., der modtager social støtte efter servicelovens § 85 (”bostøtte”), der har til formål at give en social og praktisk støtte i hverdagen og samtidig støtte op om borgerens brug af øvrige sociale og behandlingsmæssige ydelser og derved skabe en bedre sammenhæng i indsatsen. I gruppen af øvrige misbrugere med komplekse problemer, men uden en diagnosticeret psykisk lidelse, er det derimod kun 4 pct., der modtager denne type af støtte. Den højeste andel, der modtager socialpædagogisk støtte, finder vi i gruppen med svære psykiske lidelser uden samtidige misbrugsproblemer, hvor det er 17 pct., der modtager socialpædagogisk støtte, mens det samme gælder 13 pct. i gruppen af psykisk syge misbrugere uden øvrige komplekse problemer og 3 pct. i gruppen af øvrige stofmisbrugere uden komplekse problemer.

Samme forskel mellem grupperne med psykiske lidelser og grupperne med misbrugsproblemer finder vi også, når vi ser på andelen, der er i midlertidige eller længerevarende botilbud efter hhv. servicelovens § 107 og 108. Ser vi på de to typer af botilbud tilsammen, er det 5 pct. i gruppen af psykisk syge misbrugere med komplekse problemer, der bor i sådanne tilbud, mens det samme kun gælder 1 pct. i gruppen af øvrige misbrugere med komplekse problemer. Igen finder vi den højeste andel i gruppen med svære psykiske lidelser uden komplekse problemer, hvor denne andel er på 7 pct.

Det er bemærkelsesværdigt, at andelene, der generelt modtager disse sociale indsatser, er så forholdsvis lav i alle de udsatte grupper, og at andelene er særligt lave blandt dem, der primært har misbrugsproblemer. Det skal dog understreges, at det også er muligt at modtage en social og behandlingsmæssig indsats på anden vis end gennem de ovennævnte indsatser under serviceloven. Der er en del borgere i de udsatte grupper, der modtager en indsats gennem den sociale stofmisbrugsbehandling (ligeledes under serviceloven) eller modtager behandling i det psykiatriske behandlingssystem.

Mens der er en forholdsvis lav andel blandt de udsatte grupper, der modtager en række sociale indsatser, er der derimod en forholdsvis høj andel i de udsatte grupper, der modtager ydelser i sundhedsvæsenet (tabel 3).

Der er en markant højere andel i de udsatte grupper, der i løbet af et år har været indlagt på en somatisk afdeling end i den øvrige del af befolkningen. I de to grupper med komplekse problemer er det således 38 pct., der har haft en somatisk indlæggelse i løbet af 2014, mens det til sammenligning er 10 pct. i den øvrige befolkning. Også andelen, der har benyttet en skadestue, er markant højere i de udsatte grupper end i den øvrige befolkning. Mere detaljerede analyser af brugen af sundhedsydelser viser, at det forholdsvis høje forbrug af sundhedsydelser i de udsatte grupper sætter ind forholdsvis tidligt. Eksempelvis er det i gruppen af 40-59-årige psykisk syge misbrugere med komplekse problemer 45 pct., der har været indlagt på en somatisk sygehusafdeling, mens det til sammenligning kun gælder 8 pct. i den øvrige befolkning. I aldersgruppen af 60-79-årige er de tilsvarende tal hhv. 58 pct. og 15 pct.

Ligesom brugen af sundhedsydelser vidner om, at fysiske helbredsproblemer sætter ind tidligere i de udsatte grupper, viser rapportens analyser, at også brugen af hjemmesygepleje (sundhedslovens § 138) og hjemmehjælp (servicelovens § 83) sætter ind forholdsvis tidligt. Blandt de 40-59-årige psykisk syge misbrugere med komplekse problemer er der 23 pct., der modtager hjemmesygepleje, og 13 pct., der modtager hjemmehjælp, mens det er under én procent, der modtager hver af disse ydelser i den øvrige befolkning i samme aldersgruppe. Blandt de 60-79-årige psykisk syge misbrugere med komplekse problemer er det 50 pct., der modtager hjemmesygepleje, og 39 pct., der modtager hjemmehjælp, mens det til sammenligning kun er hhv. 6 pct. og 5 pct. af de 60-79-årige i den øvrige befolkning, der modtager disse to ydelser. Andelen, der modtager disse ydelser, er langt højest i de udsatte grupper med komplekse problemer, men også i de øvrige udsatte grupper er der en væsentligt højere andel end i den øvrige befolkning, der modtager disse ydelser. Fx er der blandt de 60-79-årige med moderate psykiske lidelser 25 pct., der modtager hjemmesygepleje, og 21 pct., der modtager hjemmehjælp, det vil sige en ca. fire gange så høj andel som blandt de ikke-udsatte i samme aldersgruppe.

Rapportens analyser viser også, at der er en markant højere andel i flere af de udsatte grupper, der er registreret med et fængselsophold, særligt i den yngre aldersgruppe. Det er således 24 pct. i gruppen af 18-39-årige psykisk syge misbrugere med komplekse problemer, der på et tidspunkt i løbet af 2014 har været i fængsel, mens det samme gælder 29 pct. blandt de øvrige misbrugere med komplekse problemer i samme aldersgruppe.

Ud over de sociale og behandlingsmæssige indsatser samt fængselsophold er der også en meget høj andel i de fleste af de udsatte grupper, der har modtaget forskellige former for overførselsindkomst. Selv når vi kun medregner de egentlige forsørgelsesydelser (og således ikke medregner fx boligstøtte), er der fx blandt de 40-59-årige 95 pct. af de psykisk syge misbrugere med komplekse problemer og 91 pct. i gruppen af øvrige misbrugere med komplekse problemer, der i løbet af året har modtaget ydelser som kontanthjælp, førtidspension eller dagpenge, mens dette til sammenligning gælder 25 pct. i den øvrige befolkning af ikke-udsatte borgere. Selv i grupperne med mindre komplekse problemer er det en markant højere andel end i den øvrige befolkning, der har modtaget overførselsindkomstydelser, med 67 pct. i gruppen med moderate psykiske lidelser og 64 pct. i gruppen med alkoholmisbrug (uden komplekse problemer).  

Økonomisk analyse af udgifterne til indsatser for de udsatte grupper

Der er foretaget en økonomisk analyse af de udgifter, der er forbundet med brugen af indsatser og ydelser i velfærdssystemet for de udsatte grupper. Formålet med denne analyse er at tegne et samlet billede af de økonomiske omkostninger for det offentlige, der er forbundet med social udsathed, når vi ser på tværs af velfærdssystemets forskellige sektorer.

Ved opgørelsen af udgifterne til indsatser og ydelser for de udsatte grupper skal det tages i betragtning, at borgerne i de udsatte grupper også betaler skat af deres indkomst. Det gælder dels, da overførselsindkomsterne er bruttoydelser, hvoraf der betales almindelig indkomstskat, dels da der i alle de otte udsatte grupper er borgere, der er i beskæftigelse på trods af fx en psykisk lidelse eller et misbrugsproblem. Det er særligt i grupperne med en mindre grad af kompleksitet i udsatheden, at der er en del i beskæftigelse, mens andelen i beskæftigelse omvendt er meget lav i grupperne med de mest komplekse problemer. I de økonomiske analyser af udgifterne til indsatser og ydelser tages der højde for skattebetalingen i de udsatte grupper ved både at opgøre brutto- og nettoudgifterne i de forskellige grupper. Det skal også anføres, at analysen ikke omfatter samtlige offentlige udgifter, der kan henføres til de pågældende borgere. Analysen inddrager de udgifter, der modsvarer de indsatser og ydelser, som vi har opgjort i kapitlet om brugen af velfærdssystemet, og fx er udgifter i uddannelsessystemet (ud over udgifter til SU) således ikke medregnet.

Ser vi på nettoudgifterne, viser analyserne, at der i 2014, der er det gennemgående år for analysen, var samlede nettoudgifter på 41,3 mia. kr. til indsatser og ydelser for de ca. 280.000 personer, der indgår i alle de otte grupper i analysen. Alene i de to udsatte grupper med komplekse problemer er der sammenlagt nettoudgifter for 6,0 mia. kr. på et år forbundet med indsatser og ydelser for de ca. 22.000 borgere i disse to grupper tilsammen (tabel 4).

De gennemsnitlige nettoudgifter pr. person er på ca. 146.000 kr. i de otte udsatte grupper, set under ét (tabel 5). Her skal det tages i betragtning, at rapporten som nævnt bygger på en bred afgrænsning af de udsatte grupper og således også inddrager en betydelig gruppe af personer med eksempelvis moderate psykiske lidelser. De højeste gennemsnitlige udgifter er i gruppen af psykisk syge misbrugere med komplekse problemer, hvor de gennemsnitlige udgifter pr. borger er på 339.000 kr. pr. person, mens de er noget lavere med ca. 229.000 kr. pr. person i gruppen af øvrige misbrugere med komplekse problemer, hvilket bl.a. skyldes den lavere andel, der modtager en række sociale indsatser i denne gruppe. For de ca. 30.000 personer i gruppen af øvrige psykisk syge misbrugere (der ikke indgår i grupperne med de mest komplekse problemer) er der registreret samlede nettoudgifter på 6,6 mia. kr. på et år, svarende til gennemsnitligt 223.000 kr. pr. person, mens der blandt de ca. 41.000 personer i gruppen af øvrige personer med svære psykiske lidelser er registreret samlede nettoudgifter på 10,6 mia. kr., svarende til 259.000 kr. pr. person.

Tabel 5 viser også de tilsvarende gennemsnitlige udgifter for borgere i den øvrige befolkning for de indsatser og ydelser, der er medregnet i analysen (fx udgifter til sundhedsydelser og dagpenge). En sammenligning viser, at selv i de udsatte grupper uden komplekse problemer er de gennemsnitlige udgifter pr. person langt højere end i den øvrige befolkning. For den øvrige befolkning er de gennemsnitlige nettoudgifter pr. person negative pga. den betydelige skattebetaling blandt borgerne i den øvrige befolkning. Ser vi derfor i stedet på de gennemsnitlige bruttoudgifter pr. person, er disse udgifter på ca. 57.000 kr. pr. person i den øvrige befolkning for de 18-79-årige, set under ét, mens disse udgifter til sammenligning er 148.000 kr. pr. person i gruppen med moderate psykiske lidelser og 139.000 kr. pr. person blandt alkoholmisbrugere (uden øvrig kompleksitet), der er de to udsatte grupper med de laveste gennemsnitlige bruttoudgifter.

Udgifterne til indsatser og ydelser for de udsatte grupper fordeler sig på både overførselsindkomster og på øvrige indsatser, det vil sige udgifter til sociale indsatser, sundhedsydelser, retsvæsen og kriminalforsorg. I figur 1 er opgjort de samlede udgifter for de udsatte grupper under ét, fordelt på indsatsområder. Det er lidt over halvdelen af de samlede udgifter, der udgøres af udgifter til overførselsindkomst, mens det er lidt under halvdelen af de samlede udgifter, der vedrører brugen af øvrige indsatser og ydelser. Udgifterne til øvrige indsatser og ydelser ud over overførselsindkomsterne fordeler sig bredt på de forskellige indsatsområder og sektorer. For de otte udsatte grupper set under ét er de samlede udgifter til somatisk behandling (både sygehuse og lægeudgifter) på 7,3 mia. kr., mens der er udgifter for 5,1 mia. kr. til psykiatrisk behandling. Der er udgifter på ca. 1,0 mia. kr. til stof- og alkoholbehandling, mens udgifterne til ophold på herberger for hjemløse andrager ca. 700 mio. kr. Der er udgifter på 1,6 mia. kr. til hjemmehjælp og hjemmesygepleje, mens der i alt er udgifter på 7,4 mia. kr. til en række øvrige servicelovsudgifter (ud over misbrugsbehandling, ophold på herberg og hjemmehjælp). Det er fx udgifter til længerevarende og midlertidige botilbud og til bostøtte i eget hjem samt til aktivitets- og samværstilbud. Der er udgifter i fængsels- og retsvæsenet på ca. 1,4 mia. kr., knyttet til borgerne i de udsatte grupper, mens der er udgifter på ca. 1,5 mia. kr. til beskæftigelsesrettede indsatser.

Undersøgelsens resultater viser således, at når man ser på de samlede udgifter forbundet med indsatser og ydelser for de udsatte grupper, er der betydelige udgifter forbundet med den sociale udsathed på forskellige områder af det samlede offentlige system. Indeholdt i disse udgifter er endvidere, som tidligere nævnt, ikke udgifterne til en række tilbud og indsatser, der gives gennem civilsamfundets aktører og organisationer, som fx en række åbne værestedstilbud og sociale aktiviteter, da disse ydelser ikke kan henføres til enkelte borgere.

Beskæftigelse og forsørgelsesgrundlag

Hovedparten af borgerne i de udsatte grupper er uden beskæftigelse og har overførselsindkomst som forsørgelsesgrundlag. I de yngre grupper er det kontanthjælp, der udgør forsørgelsesgrundlaget for størstedelen af personerne i de udsatte grupper, mens der i de midaldrende aldersgrupper er en større del, der modtager førtidspension. Mens langt hovedparten af borgerne i grupperne med den mest komplekse udsathed er på overførselsindkomst, er der i grupperne med en lavere grad af kompleksitet en væsentligt større andel i beskæftigelse, ligesom der i de yngre aldersgrupper også er en del, der er under uddannelse.

Den laveste andel i beskæftigelse er i gruppen af psykisk syge misbrugere med komplekse problemer. Eksempelvis er der blandt de 40-59-årige i denne gruppe kun 8 pct., der er i beskæftigelse. Til sammenligning er der blandt de 40-59-årige i gruppen med moderate psykiske lidelser 45 pct., der er i beskæftigelse, mens der i gruppen af alkoholmisbrugere uden yderligere kompleksitet i samme aldersgruppe er 49 pct. i beskæftigelse. Når der er en betydelig andel i de to sidstnævnte grupper, der er i beskæftigelse, afspejler det den forholdsvis brede afgrænsning af de otte udsatte grupper i analysen, hvor en del af disse borgere snarere kan karakteriseres som tilhørende en risikogruppe, der ikke har samme grad af komplekse sociale og helbredsmæssige problemer, som vi sædvanligvis forbinder med begrebet om social udsathed.

I analyserne om beskæftigelse og forsørgelsesgrundlag ser vi på, hvad der kendetegner brugen af øvrige indsatser og de tilknyttede udgifter for hhv. de beskæftigede og ikke-beskæftigede inden for hver af de udsatte grupper. Disse analyser viser, at der ud over de lavere udgifter til overførselsindkomster i gruppen af beskæftigede også er en langt lavere andel, der benytter øvrige indsatser, både i det sociale system og i sundhedssystemet. Brugen af indsatser og ydelser er således i vid udstrækning koncentreret blandt de ikke-beskæftigede i de udsatte grupper. Når vi samtidig tager i betragtning, at de beskæftigede også betaler skat af deres indkomst, viser det sig, at de samlede nettoudgifter til sociale indsatser og ydelser er højere i gruppen af ikke-beskæftigede i de udsatte grupper end i denne samlede gruppe af borgere i de udsatte grupper, da der er nettoindtægter for gruppen af beskæftigede borgere i de otte udsatte grupper. For gruppen af ikke-beskæftigede udgør de samlede nettoudgifter til indsatser og ydelser i alt 44,6 mia. kr., sammenlignet med de 41,3 mia. kr., vi finder for alle borgerne i de otte udsatte grupper. Det vil sige, at når vi fokuserer på gruppen af udsatte borgere, som står helt uden for arbejdsmarkedet, og således udelukker dem, som er i beskæftigelse på trods af fx at have en psykisk lidelse eller et misbrugsproblem, fremtræder de samlede nettoudgifter lidt højere for denne gruppe, end for den samlede gruppe af borgere i undersøgelses otte analysegrupper.

Geografiske forskelle i udsatheden

Rapportens analyser afdækker også de geografiske dimensioner i udsatheden og de udsatte gruppers brug af velfærdssystemet ved at sammenligne forskellige områder i landet. Disse analyser viser generelt, at der er betydelige forskelle mellem forskellige områder i landet i omfanget af udsatheden. I disse analyser har vi også belyst udviklingen over tid ved at se på andelen i de udsatte grupper over perioden fra 2004 til 2014, hvor udsatheden er målt ud fra registeroplysninger i to 5-årsperioder fra 2000-2004 og fra 2010-2014.

I figur 2 er afbildet andelen af befolkningen mellem 18 og 79 år, der tilhører de udsatte grupper i hver af landets kommuner i hhv. 2004 og 2014. Kommunerne er opdelt i fem grupper (kvintiler) ud fra de højeste og laveste andele i de udsatte grupper. Figuren viser, at der er en væsentligt højere andel af befolkningen, der tilhører de udsatte grupper i bestemte områder af landet. Det er i områder på det vestlige og sydlige Sjælland, Lolland-Falster og dele af Fyn og Sønderjylland, at vi finder en forholdsvis høj andel i de udsatte grupper, og figuren viser også en tendens til en stigende koncentration af udsatte borgere i en række af disse kommuner hen over perioden. Omvendt er det i områder som i Nordsjælland og kommunerne rundt om Aarhus, at vi finder de laveste andele i de udsatte grupper. I disse geografiske mønstre ser vi således tegn på en øget social polarisering mellem forskellige landsdele hen over perioden. Når vi ser på aldersgrupperne under ét, er der dog også en forholdsvis høj andel i de udsatte grupper i hovedstaden og de vestlige omegnskommuner, og det afspejler, at der særligt i de midaldrende og ældre aldersgrupper er en forholdsvis høj andel af udsatte borgere i hovedstaden.

Mere detaljerede analyser af den geografiske udvikling i udsatheden viser, at der i løbet af den forholdsvis korte periode fra 2004 til 2014 kan observeres en ændring i mønstret i udsatheden mellem by og land, som særligt slår igennem i de yngre aldersgrupper. Navnlig i områder i Region Sjælland og i Region Syddanmark sker der hen over perioden en betydelig stigning i andelen af 18-39-årige i de udsatte grupper. I storbyerne sker der derimod et markant skift. Hvor der i 2004 er en forholdsvis høj andel i de udsatte grupper i de yngre aldersgrupper i de store byer, sammenlignet med resten af landet, udlignes denne forskel i 2014, sådan at der i de store byer generelt ikke er flere udsatte i aldersgruppen af 18-39-årige end i landet som helhed. Der er således tegn på, at der i de yngre aldersgrupper sker en stigende koncentration af udsatte borgere i landets yderområder, mens den relative andel af udsatte borgere derimod falder i de store byer.

Dette mønster afspejler formentlig forandringer i den sociale og økonomiske sammensætning af befolkningen mellem by og land gennem de senere år. Hvor vi i de midaldrende og ældre aldersgrupper ser en højere andel af udsatte borgere, både i storbyerne og i landets yderområder, sker der i de yngre aldersgrupper en koncentration af ressourcestærke borgere i storbyerne. For at belyse denne udvikling nærmere har vi i de geografiske analyser foretaget en analyse af sammenhængen mellem, hvilket område man er født i, og i hvilket område man bor i 2014 for både de udsatte grupper (set under ét) og for den øvrige befolkning. Denne analyse viser dog, at der ikke er noget entydigt mønster i vandringerne mellem land og by over livsforløbet. Mens der er en del udsatte borgere, der er flyttet fra byområder til landområder, er der også en del udsatte borgere, der er flyttet den modsatte vej. Derved adskiller de udsatte borgere sig samtidig ikke væsentligt fra den øvrige befolkning, hvor der også er betydelige vandringer både fra land til by og fra by til land. Ser vi på den øvrige befolkning, er der dog i de store byer, og navnlig i hovedstaden, en forholdsvis høj andel af de 18-39-årige, der kommer fra andre dele af landet, hvilket kan være med til at forklare, at de udsatte grupper relativt set udgør en lavere andel af de yngre aldersgrupper i de store byer.

Den betydelige forskel i andelen, der tilhører de udsatte grupper, når vi sammenligner forskellige områder i landet, betyder også, at de økonomiske udgifter, der knytter sig til brugen af indsatser og ydelser i de udsatte grupper, er meget ulige fordelt mellem forskellige områder. Det er i de relativt ressourcesvage områder i landet med den højeste andel af udsatte, at vi finder de højeste udgifter til indsatser og ydelser til de udsatte grupper, mens det omvendt er i en række omegnskommuner rundt om storbyerne, at vi tilsvarende finder de laveste udgifter til indsatser og ydelser for de udsatte grupper. På den måde har de samfundsmæssige omkostninger til indsatser og ydelser til de udsatte grupper en skæv geografisk profil, hvor det er de områder i landet, der i forvejen er ressourcemæssigt svagere end landet som helhed, fx i form af en højere arbejdsløshed og et lavere indkomstgrundlag, at udgifterne til indsatser og ydelser til de udsatte grupper også vejer tungest.

Familiebaggrund og anbringelser

Undersøgelsen afdækker også forhold omkring den sociale baggrund for borgerne i de socialt udsatte grupper. I disse analyser ser vi på, hvad der kendetegner forældrebaggrunden for borgerne i de udsatte grupper. Disse analyser er afgrænset til de yngre aldersgrupper mellem 18 og 39 år, hvor vi har tilstrækkelige oplysninger om forældrene til at foretage denne analyse.

Rapportens analyser viser, at mens der er større risiko for at tilhøre de udsatte grupper blandt personer med lavtuddannede forældre, er det omtrent en fjerdedel af personerne i de udsatte grupper, der kommer fra familier, hvor mindst en af forældrene har en videregående uddannelse. Samtidig er den største uddannelsesgruppe blandt forældrene til personerne i de udsatte grupper dem, hvor det højeste uddannelsesniveau blandt (mindst én) af forældrene er en erhvervsfaglig uddannelse. Det afspejler, at gruppen af forældre med erhvervsfaglige uddannelser også er langt den største uddannelsesgruppe i forældregenerationen.

Vi undersøger også, om forskelle i forældrebaggrunden har en betydning for omfanget af brugen af indsatser og ydelser i de udsatte grupper. Denne analyse har vi foretaget, fordi tidligere forskning generelt har vist, at den sociale baggrund kan have en betydning for, både hvordan man interagerer med velfærdssystemet, og for hvilke ressourcer der er til stede i familien og det sociale netværk rundt om borgeren. Analyserne viser imidlertid, at der ikke er markante forskelle på udsatte borgere med forskellige familiemæssige baggrunde med hensyn til brug af forskellige ydelser og omfanget af brugen af ydelserne. Når man som voksen først tilhører en af de udsatte grupper, har det således i det store hele ikke en yderligere betydning for omfanget af brugen af ydelserne, om man fx har højtuddannede eller lavtuddannede forældre. Det udelukker dog ikke, at der kan være kvalitative forskelle i brugen af og interaktionen med velfærdssystemet, som relaterer sig til den sociale baggrund, fx i form af evnen til at kommunikere med velfærdssystemets medarbejdere og at få den rette hjælp, men som ikke træder frem i omfanget af brugen af indsatserne.

I kapitlet om familiebaggrunden har vi også set på, hvor stor en del af personerne i de udsatte grupper der har haft en anbringelse eller har modtaget øvrige sociale foranstaltninger i barndommen, og om der kan påvises forskelle i omfanget af brugen af velfærdssystemet mellem de tidligere anbragte og de ikke-anbragte. Denne analyse viser, at der særligt i grupperne med de mest komplekse problemer er en forholdsvis høj andel, der har været anbragt eller har modtaget øvrige foranstaltninger i barndommen. Blandt de 18-39-årige psykisk syge misbrugere med komplekse problemer er det 45 pct., der har været anbragt i barndommen, og yderligere 12 pct., der har modtaget øvrige foranstaltninger uden en anbringelse, mens det således er 42 pct. af personerne i denne gruppe, der hverken har været anbragt eller har modtaget øvrige foranstaltninger i barndommen. Andelen af tidligere anbragte er noget lavere i grupperne med en lavere grad af kompleksitet i udsatheden. Fx er det 18 pct. i gruppen med svære psykiske lidelser (uden yderligere kompleksitet), som har været anbragt, og yderligere 9 pct. i denne gruppe, der har modtaget øvrige foranstaltninger uden at have været anbragt. Disse analyser viser således, at mens der er en væsentligt højere andel af tidligere anbragte i de udsatte grupper end i den øvrige befolkning, er det langt fra alle i de udsatte grupper, der har været anbragt eller har modtaget øvrige foranstaltninger i barndommen. Det kan fx være tilfælde, hvor en psykisk lidelse eller et misbrugsproblem har udviklet sig senere i løbet af ungdomsårene eller i voksenlivet. Det skal også understreges, at selvom risikoen for som voksen at tilhøre de udsatte grupper er væsentligt højere blandt tidligere anbragte end blandt ikke-anbragte, tilhører flertallet af de tidligere anbragte ikke de udsatte grupper som voksne.

Der er endvidere tegn på, at brugen af indsatser og ydelser inden for de enkelte udsatte grupper i flere tilfælde er højere blandt de tidligere anbragte end blandt dem, der ikke tidligere har været anbragt. Det gælder bl.a. for brugen af udvalgte ydelser efter serviceloven og for antallet af psykiatriske indlæggelsesdage. Der kan i den forbindelse være tale om en selektionseffekt inden for de enkelte udsatte grupper, i form af at graden af udsatheden er lidt mere alvorlig blandt de tidligere anbragte end blandt de ikke-anbragte. Der kan også være andre forhold, der spiller ind, fx det sociale netværk rundt om borgeren, som kan have betydning for omfanget af støttebehovet, og hvor netværket alt andet lige formentlig er svagere blandt de tidligere anbragte end blandt dem, der ikke har været anbragt.   

Konklusioner og perspektiver

Undersøgelsens resultater viser, at socialt udsatte borgere bruger en bred vifte af indsatser i mange forskellige dele af velfærdssystemet. Særligt i grupperne med de mest komplekse sociale og helbredsmæssige problemer er der en tilsvarende kompleks brug af forskellige indsatser på tværs af sektorer. Undersøgelsen har også sat tal på omkostningerne ved de socialt udsatte borgeres brug af velfærdssystemet, og disse analyser viser, at ud over de menneskelige omkostninger har den sociale udsathed også meget store økonomiske omkostninger for samfundet i almindelighed og for det offentlige i særdeleshed. For den forholdsvis brede gruppe på 280.000 borgere i de otte grupper, vi har set på i analysen, er der tale om nettoudgifter for det offentlige velfærdssystem på ca. 41 mia. kr. om året. Alene for de ca. 22.000 borgere i de udsatte grupper med de mest komplekse problemer er der tale om nettoudgifter i størrelsesordenen 6 mia. kr. om året på tværs af velfærdssystemets forskellige sektorer.

Undersøgelsen tegner således et billede af et omfattende ressourceforbrug til indsatser og ydelser for de udsatte borgere på tværs af mange forskellige områder af det samlede velfærdssystem. Ligeledes viser analyserne, at omfanget af ressourceforbruget målt pr. borger i vid udstrækning øges i takt med udsathedens kompleksitet. Set i forhold til at afhjælpe og forebygge udsatheden er der derved et potentiale for at mindske en del af dette ressourceforbrug. Det skal dog påpeges, at det næppe er realistisk helt at forebygge behovet for de forskellige typer af indsatser, men der er særligt et potentiale for at mindske behovet for indsatser, der er knyttet til en forværring af borgerens livssituation, fx i forhold til sygeligelighed, hjemløshed eller kriminalitet. Derved kan der skabes en mere optimal ressourceanvendelse, der kan være med til at frigive ressourcer til en styrket social indsats.

På trods af de høje udgifter, når vi ser på tværs af hele velfærdssystemet, viser undersøgelsen også, at der er en del variation mellem de forskellige indsatsområder på, hvor stor en del af de udsatte borgere der modtager forskellige indsatser. Særligt de individuelle, ”håndholdte” sociale indsatser, som man kan give efter serviceloven, er der forholdsvis få i de udsatte grupper, der modtager. Det gælder navnlig den socialpædagogiske støtte i eget hjem efter servicelovens § 85, og det gælder også aktivitets- og samværsydelser efter servicelovens § 104. Disse ydelser er der således en forholdsvis lav andel i alle de udsatte grupper, der modtager – også i grupperne med komplekse problemer – ligesom der er en særligt lav andel, der modtager de pågældende indsatser i de grupper, der primært er defineret ud fra misbrugsproblemer, mens andelen er lidt højere i grupperne, der har en diagnosticeret psykisk lidelse.

Det kan umiddelbart undre, at andelen, der modtager sådanne individuelle sociale støtteforanstaltninger, er forholdsvis lav, da denne form for støtte ikke blot har til formål at give en social og praktisk støtte i hverdagen, men samtidig er velegnet til at hjælpe med at bygge bro til det øvrige velfærdssystem og understøtte og koordinere borgerens brug af øvrige indsatser. Ikke mindst for udsatte borgere med komplekse problemer, der har en ret omfattende brug af en række indsatser og ydelser i det øvrige velfærdssystem, herunder i sundhedsvæsenet, vil der formentlig være et betydeligt potentiale for at skabe mere sammenhæng og helhed i indsatsen, og derved vil der også være et potentiale for at reducere den omfattende brug af indsatser og de medfølgende omkostninger i store dele af velfærdssystemet for disse borgere.

Undersøgelsens kvantitative analyser giver ikke et indblik i, hvilke nærmere mekanismer og processer der ligger bag de mønstre, vi kan observere i brugen af indsatserne, herunder de eventuelle barrierer og udfordringer, der måtte være omkring brugen af indsatserne og deres udbredelse i de udsatte grupper. I denne rapports kvalitative søsterundersøgelse (Mik-Meyer, 2018) er der kastet nærmere lys over, hvad der kendetegner den ofte komplekse og sammensatte brug af velfærdssystemets indsatser og ydelser i de udsatte grupper.

Mik-Meyers undersøgelse afdækker en række betydelige udfordringer og barrierer omkring både adgangen til og sammenhængen på tværs af forskellige indsatser. Mik-Meyer peger bl.a. på konsekvenserne af den betydelige opsplitning mellem forskellige dele af indsatsen målrettet udsatte borgere, både hvad angår de behandlingsmæssige indsatser, de sociale indsatser og de beskæftigelsesrettede indsatser. Ofte er der tale om systemer, der hver især arbejder ud fra forskellige og ofte uforenelige rationaler, der skaber modsætninger og dilemmaer i indsatsen for borgeren (Mik-Meyer, 2018, s. 27). De forskellige rationaler kan ses i det vanskelige samarbejde mellem misbrugsbehandling og det psykiatriske behandlingssystem ligesom de forskellige rationaler i klassisk socialt arbejde målrettet livskvalitet og beskæftigelsesarbejde kan være vanskelige at forene. Det forskellige fokus i arbejdet med udsatte borgere skaber en uklarhed om, hvilke konkrete aktiviteter der skal iværksættes, og hvordan de skal udføres i praksis. Mik-Meyer (2018, s. 58) peger desuden på udfordringer med at give borgeren en tilstrækkelig individuel social støtte i hjemmet. Ifølge nogle interviewede fagprofessionelle kan der være driftsøkonomiske og ressourcemæssige hensyn bag barrierer i adgangen til denne type af individuelle sociale indsatser. Det kan fx betyde, at de udsatte borgere bliver visiteret til en støtte, der i omfang og timetal ikke modsvarer omfanget og kompleksiteten af deres støttebehov. Det kan fx være borgere, der bliver visiteret til 1-2 timers hjælp om ugen og med klare afgrænsninger af, hvad borgeren må modtage hjælp til, mens det reelle støttebehov ifølge den medarbejder, der kender borgerens situation og problemer bedst, vurderer støttebehovet som væsentligt højere.

Resultaterne fra både undersøgelsens kvantitative del, der er præsenteret i denne rapport, og fra den kvalitative undersøgelsesdel tegner således samlet set et billede af, at de udsatte borgere ofte benytter indsatser og ydelser i mange forskellige dele af velfærdssystemet, samtidig med at indsatsen ofte opleves som fragmenteret og usammenhængende. Derved tegner undersøgelsen i særdeleshed et potentiale for at styrke de typer af indsatser, der kan bidrage til at skabe mere helhed og sammenhæng i den samlede indsats for borgeren.

Dette potentiale skal sammenholdes med de meget betydelige udgifter til brugen af indsatser og ydelser for de udsatte grupper i det øvrige velfærdssystem, fx somatiske og psykiatriske behandlingsydelser, brug af herberger, hjemmesygepleje og hjemmehjælp samt udgifter til fængselsophold og i retsvæsenet. Set i et samfundsmæssigt og ressourcemæssigt perspektiv er det således vigtigt at se på brugen af indsatser og ydelser i deres helhed på tværs af de forskellige sektorer. Ikke mindst modsvares en forholdsvis lav brug af sociale indsatser for en del af de udsatte borgere af tilsvarende høje udgifter på andre indsatsområder. Set i forhold til den samlede indsats kan dette pege på potentialer for at styrke og forbedre indsatsen på nogle områder med det formål at forebygge behovet for indsatser og udgifter på andre områder. Derved kan undersøgelsens resultater ses i et socialt investeringsperspektiv, hvor der kan være god økonomi for samfundet og velfærdssystemet som helhed i at investere i mere dækkende og sammenhængende indsatser for de udsatte grupper. Heri ligger således også et potentiale for skarpere prioriteringer af bestemte typer af indsatser, der allerede har udvist lovende resultater, som fx nyere evidensbaserede, intensive støttemetoder.

Der er generelt gennem de senere år sket en betydelig metodeudvikling omkring forskellige typer af indsatser, som har fokus på at styrke sammenhængen i indsatsen for udsatte borgere og give en mere individuelt tilpasset støtte. I en række nyere satspuljeprogrammer er der afprøvet nye systematiske, intensive støttemetoder som Intensive Case Management (ICM), Critical Time Intervention (CTI) og Assertive Community Treatment (ACT). Det er indsatsmetoder, der i udgangspunktet er hentet fra Nordamerika (USA og Canada) og derefter tilpasset og afprøvet i det danske velfærdssystem til forskellige målgrupper, fx borgere ramt af hjemløshed, borgere med prostitutionserfaring og borgere med psykiske lidelser, herunder gruppen med samtidigt misbrug. Evalueringer af disse indsatser på tværs af de forskellige målgrupper viser, at der er gode resultater og erfaringer med brugen af sådanne individuelt tilpassede og fleksible indsatser (Amilon m.fl., 2017; Benjaminsen m.fl., 2017a; Dyrvig m.fl., 2017; Rambøll & SFI, 2013).

ACT-metoden er et eksempel på en sådan indsats og består af et tværfagligt indsatsteam med socialpædagoger, sygeplejerske, misbrugsbehandler, psykiater, socialrådgiver og en beskæftigelseskonsulent, som støtter borgeren i eget hjem eller dér, hvor borgeren er. Undersøgelser fra både ind- og udland har generelt vist, at denne indsatsmetode er meget stærk i forhold til at give en integreret og sammenhængende indsats til de udsatte grupper med de mest komplekse støttebehov (Amilon m.fl., 2017; Benjaminsen, 2013; Coldwell & Bender, 2007). Det er netop de udsatte borgere med komplekse støttebehov, som ifølge rapportens analyser har et meget omfattende forbrug af indsatser i mange forskellige dele af velfærdssystemet. Sammen med undersøgelsens kvalitative del viser også en række tidligere undersøgelser, at opsplitningen mellem det psykiatriske behandlingssystem og misbrugsbehandlingssystemet vedbliver at give store udfordringer med at tilvejebringe en helhedsorienteret indsats til gruppen, der har misbrugsproblemer samtidig med en psykisk lidelse (Becker & Barfod, 2009; Socialt Udviklingscenter, 2011). I den sammenhæng udgør ACT-indsatsen et eksempel på en integreret indsats, der er særligt henvendt til denne målgruppe, med kombinationen af misbrugsbehandling, psykiatrisk behandling og socialpædagogisk støtte i et tværfagligt indsatsteam. ACT-metoden benyttes imidlertid i dag kun i meget begrænset omfang på det sociale område i Danmark. Der er således et betydeligt potentiale for at styrke og optimere indsatsen for de mest udsatte borgere ved i højere grad at anvende denne indsatsmetode.

Mens ACT-metoden er rettet mod udsatte borgere i grupperne med de mest komplekse støttebehov, er det ikke alle udsatte borgere, der har brug for en så intensiv indsats. Der er også udsatte borgere, der har gavn af andre typer af systematiske indsatser, som ICM- eller CTI-metoden. Set i forhold til de udsatte grupper, vi har belyst i rapporten, viser registeranalyserne, at der også i flere af de øvrige grupper er et betydeligt forbrug af indsatser, og også for disse grupper vil der formentlig i forskellige situationer og perioder af deres liv være behov for at skabe bedre sammenhæng i indsatsen. Det kan fx være alkohol- eller stofmisbrugere eller borgere med psykiske lidelser, som bliver udskrevet fra behandlingstilbud. Selvom de forskellige ovennævnte metoder efterhånden er afprøvet til flere målgrupper, er der generelt brug for mere viden om, hvilke indsatser der virker bedst til hvilke grupper, ligesom der er behov for mere viden om, hvordan sådanne indsatser kan implementeres og forankres i det kommunale velfærdssystem.

Rapportens analyser peger endvidere på, at det er vigtigt at have fokus på de beskæftigelses- og forsørgelsesmæssige aspekter af indsatsen. Mens hovedparten af borgerne i de udsatte grupper modtager overførselsindkomst, er der særligt i grupperne med de mindre komplekse problemer også en betydelig del, der er i beskæftigelse, og i denne gruppe er der, ud over lavere udgifter til overførselsindkomster, også markant lavere udgifter til en række øvrige indsatser og ydelser. Ud fra forskellen i brugen af indsatser mellem de beskæftigede og ikke-beskæftigede inden for de udsatte grupper kan man dog ikke automatisk slutte, at hvis borgeren kommer i beskæftigelse, så falder udgifterne til de øvrige indsatser og ydelser (ud over overførselsindkomsterne) tilsvarende. Det skyldes, at vi må antage, at der inden for de enkelte udsatte grupper er en selektionseffekt i forhold til, om personen er i beskæftigelse eller ej, fx i forhold til graden af symptomer på en psykisk lidelse eller omfanget af et misbrugsproblem. På trods af dette generelle forbehold antyder analysen et potentiale – både for den enkelte borger og samfundet – ved at styrke indsatsen for at hjælpe udsatte borgere ind på arbejdsmarkedet og derved øge beskæftigelsesgraden i de udsatte grupper.

Analyserne viser, at en betydelig del af gruppen af kontanthjælpsmodtagere i befolkningen som helhed tilhører en af de otte udsatte grupper, som vi har identificeret i analysen, og er således enten registreret med psykiske lidelser, misbrugsproblemer eller har været ramt af hjemløshed inden for en kortere årrække. Når man ser på beskæftigelsespotentialet i de udsatte grupper, og navnlig i den store gruppe af kontanthjælpsmodtagere i de udsatte grupper, er det derfor vigtigt at medtænke profilen af udsatheden i de beskæftigelsesrettede indsatser. Her kan der peges på potentialerne ved nyere evidensbaserede indsatsmetoder, der integrerer de sociale og beskæftigelsesrettede indsatser, hvor særligt metoden ”Individual Placement and Support” (IPS) har vist gode resultater i forhold til at hjælpe borgere med psykiske lidelser ind på arbejdsmarkedet (Burns m.fl., 2007; Kinoshita m.fl., 2013; Rinaldi m.fl., 2008). Ud fra denne indsats lægges der vægt på en hurtig jobplacering i et almindeligt job med en tilhørende social støtte, der både har fokus på at lære at håndtere hverdagen på arbejdspladsen og samtidig give borgeren den fornødne støtte og hjælp på andre områder af livet, herunder i forhold til den psykiske lidelse.

Ligesom for de individuelle sociale indsatser er der også for de integrerede beskæftigelsesrettede indsatser behov for mere viden om, hvordan disse indsatser konkret kan udformes i forhold til forskellige grupper med forskellige støttebehov, og hvordan sådanne indsatser virker for de forskellige grupper. Set i forhold til kompleksiteten af støttebehovene er et centralt spørgsmål i den sammenhæng, hvor langt ind i de udsatte grupper, at sådanne integrerede beskæftigelsesrettede indsatsmetoder vil være i stand til at ”løfte”, når det gælder at hjælpe de udsatte borgere ind på arbejdsmarkedet. Her er der generelt brug for mere viden om udformningen og rækkevidden af sådanne indsatser, der potentielt kunne styrke den eksisterende beskæftigelsesindsats.  

Potentialet for at styrke og videreudvikle disse forskellige typer af individuelle, ”håndholdte” indsatser gælder generelt både i forhold til indsatsernes konkrete udformning, ligesom det gælder deres rækkevidde i de udsatte grupper, det vil sige indsatsernes ”dækningsgrad”. Indtil videre er det således kun en meget lille del af de udsatte borgere, der modtager sådanne specialiserede, systematiske indsatser (se fx Benjaminsen & Enemark, 2017). Der er således et fortsat behov for at udvikle og afprøve sådanne indsatser til forskellige målgrupper, ligesom der er behov for at udbrede disse indsatser i målgrupperne af udsatte borgere, når de først er udviklet og afprøvet.

Samtidig med at der er et behov for at styrke den individuelle sociale indsats, er det væsentligt at understrege, at også systemetiske og strukturelle forhold har stor betydning for muligheden for at skabe helhed og sammenhæng i indsatsen for de udsatte borgere. Som nævnt er en fremtrædende problematik den fundamentale opsplitning i behandlingssystemerne på misbrugs- og psykiatriområdet, hvor der er et stort behov for at udvikle mere integrerede indsatser. Samtidig påvirker strukturelle forhold som boligmangel eller mangel på beskæftigelsesmuligheder for borgere med lave erhvervsfaglige kvalifikationer også mulighederne for at skabe sammenhæng i indsatsen, idet de mest udsatte borgere typisk er dem, der rammes mest af sådanne ugunstige strukturelle faktorer.

Endelig skal det fremhæves, at undersøgelsens resultater viser, at der er sket væsentlige ændringer i de geografiske mønstre i udsatheden, hvor der i de yngre aldersgrupper sker en betydelig stigning i andelen med psykiske lidelser og misbrugsproblemer i egne af landet, der i forvejen kan karakteriseres som ressourcesvage områder, mens der ikke sker en lige så kraftig stigning i udsatheden i de yngre aldersgrupper i storbyerne. Dette mønster indskriver sig således i en bredere samfundsmæssig tendens i disse år til forskydninger i den sociale og økonomiske profil mellem land og by med en koncentration af ressourcesvage grupper i en række af landets yderområder, mens der omvendt sker en koncentration af ressourcestærke grupper, primært i storbyerne og oplandet rundt om storbyerne. Set i lyset af rapportens økonomiske analyser skal man således være opmærksom på, at der netop i områder af landet, der også i en bredere sammenhæng er kendetegnede ved lavere vækst og beskæftigelse, således sker en koncentration af borgere med et forholdsvist omfattende behov for og brug af velfærdssystemets sociale ydelser og indsatser.

Datagrundlag

Undersøgelsens datagrundlag er baseret på at kombinere registerdata fra Danmarks Statistik og Sundhedsdatastyrelsen på en række forskellige områder. Der er anvendt registerdata for hele den voksne befolkning mellem 18 og 79 år, der er omfattet af undersøgelsen, samt for forældrene til personerne i de yngre aldersgrupper.

Den sociale udsathed er målt over en 5-årig periode fra 2010 til 2014 på de indikatorer, der indgår i definitionen og afgrænsningen af de udsatte grupper. I den sammenhæng er der for flere af indikatorerne anvendt data fra forskellige dataregistre. Eksempelvis er oplysninger om misbrugsproblemer indhentet fra både registre om stof- og alkoholbehandling og fra landspatientregistrets somatiske og psykiatriske del..

Oplysningerne om brugen af velfærdssystemets indsatser og ydelser er baseret på en samkøring af dataregistre på en række indsatsområder. Ved udformningen af undersøgelsens analysedesign er en række forhold omkring rækkevidden og dækningsgraden af oplysningerne i registrene taget i betragtning. Det gælder særligt for en række oplysninger om indsatser på det sociale område. Med undtagelse af social stofmisbrugsbehandling (servicelovens § 101) og brug af boformer for hjemløse (servicelovens § 110), hvor der er tilgængelige data for en længere årrække, er der først oplysninger i de centrale dataregistre fra 2013 og frem om brugen af en række øvrige sociale indsatser under serviceloven, som fx social støtte (servicelovens § 85) og midlertidige og længerevarende botilbud (servicelovens § 107 og 108). Endvidere er der enkelte kommuner, hvorfra disse oplysninger fortsat ikke indrapporteres til de centrale dataregistre i Danmarks Statistik. Her er der ved beregningen af brugen af indsatser og de tilhørende omkostninger anvendt en ekstrapolation, baseret på oplysningerne fra den store del af landets kommuner, hvor der er oplysninger i registrene. Endvidere skal det fremhæves, at der til denne undersøgelse er stillet et stort datasæt til rådighed af Københavns Kommune om indsatserne på det sociale område i København, der var den eneste af de store kommuner, hvor disse oplysninger ikke fandtes i de centrale dataregistre.

Ved udtrækket af data til undersøgelsen var år 2014 det seneste år, hvor der var tilgængelige oplysninger i dataregistrene om alle de væsentlige indsatser og ydelser, der indgår i analyserne. Derfor er år 2014 anvendt som det gennemgående år, hvor vi opgør de socialt udsatte gruppers brug af velfærdssystemet. Der indgår i nogle af rapportens analyser også oplysninger på udvalgte indsatsområder tilbage i tid, hvor vi bl.a. ser på, hvordan brugen af indsatser og ydelser udvikler sig gennem ungdomsårene og i det tidlige voksenliv.

Analysen af omkostningerne ved indsatserne er afgrænset til at belyse udgifterne ved brugen af de indsatser, vi kan måle i registrene, hvilket i praksis betyder, at analysen afdækker udgifterne til indsatser i det offentlige velfærdssystem eller indsatser, der i det store hele finansieres af det offentlige velfærdssystem (fx gennem en driftsoverenskomst eller en fastsat takst). For overførselsindkomsterne samt en række behandlingsydelser i sundhedsvæsenet rummer de centrale registre oplysninger om de eksakte udgifter for den enkelte borger. For de øvrige indsatsområder indeholder dataregistrene oplysninger om brugen af indsatserne, men ikke om de eksakte udgifter knyttet til indsatsen for den enkelte borger, og for disse indsatser er de økonomiske analyser i rapporten baseret på oplysninger om gennemsnitlige enhedsomkostninger for de forskellige indsatser og ydelser. Oplysninger om enhedsomkostningerne for indsatserne er baseret på en række forskellige kilder og beregninger (for en nærmere beskrivelse heraf, se kapitel 3). Anvendelsen af enhedsomkostninger som opgørelsesmetode for en del af de indsatser, der indgår i analyserne, betyder, at der er tale om beregnede udgifter, hvor der anvendes en standardiseret pris for brugen af indsatsen på tværs af både individer og kommuner. Det betyder, at der vil være en afvigelse mellem de beregnede udgifter og de faktiske udgifter for den enkelte borger og derved også en afvigelse, når vi fx sammenligner udgifterne på tværs af forskellige grupper og mellem kommuner. I gennemsnit for landet som helhed og for udgifterne samlet set inden for et indsatsområde vil enhedsudgifterne dog stort set svare til de faktiske udgifter, da enhedsudgifterne netop er standardiserede enhedspriser, der er beregnet som et gennemsnit på tværs af personer og grupper.

Forfattere Lars Benjaminsen, SFI
Jesper Fels Birkelund
Morten Holm Ememark, SFI
Stefan Bastholm Andrade, SFI
Udgivelsesdato 06.06.2018
Udgiver VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd
Sprog Dansk
E-ISBN 978-87-7119-501-9
Sidetal 200
Publikationsnr.
Kontaktperson

Lars Benjaminsen

Kontaktperson
DIREKTE 33 48 09 10 E-MAIL lab@vive.dk
Forskningsemne

Denne publikation hører under Samfund og sammenhængskraft, Udsatte grupper
emneord: Udsatte grupper, Velfærdssamfundet

Anden relevant SFI-forskning

Søg på sfi.dk